II SA/Lu 914/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Maciej Kierek,, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 grudnia 2006r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., znak: [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania J.P., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] czerwca 2006 r., znak: [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedliska zagrodowego obejmującego budynek mieszkalny i gospodarczo-garażowy na działce nr ewid. 956 położonej w miejscowości M. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że J.P. jest właścicielką gospodarstwa rolnego o powierzchni 2,9 ha. Skarżąca posiada już zabudowę zagrodową związaną z tym gospodarstwem na działce nr ewid. 954/1. Uzyskała ona również decyzję o warunkach zabudowy na realizację drugiego siedliska na sąsiedniej działce o nr ewid. 953/1. W dniu 3 marca 2006 r. skarżąca wystąpiła z wnioskami o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegających na budowie dwóch kolejnych siedlisk zagrodowych na działkach o nr ewid. 955 i 956 położonych w miejscowości M. Skarżąca zamierza wybudować m.in. dwa budynki mieszkalne dwukondygnacyjne o wymiarach 22 m x 22 m (działka nr ewid. 955) oraz 20 m x 20 m (działka nr ewid. 956). Organ pierwszej instancji decyzjami z dnia [...] czerwca 2006 r. znak: [...] oraz znak: [...] odmówił skarżącej ustalenia warunków zabudowy dla obu inwestycji. Organ odwoławczy co do zasady podzielił stanowisko wyrażone w decyzji organu I instancji, uznał jednak, iż uzasadnienie decyzji nie jest prawidłowe. Brak jest bowiem podstaw do uznania, że działka nr ewid. 956 nie posiada dostępu do drogi publicznej oraz że planowana inwestycja narusza walory krajobrazowe obszaru, na jakim położona jest powyższa działka. W sprawie zachodzą natomiast inne przesłanki uzasadniające wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Organ odwoławczy podniósł, że w myśl art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy winna być zgodna z przepisami odrębnymi. W ustalonym przez organy stanie faktycznym wydanie decyzji o warunkach zabudowy narusza przepisy art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jak i cel tej ustawy, którym jest ochrona gruntów rolnych. Dopuszczenie do realizacji na terenach rolnych w ramach jednego gospodarstwa kolejnych siedlisk o dużej powierzchni zabudowy prowadzi do nieuzasadnionego wyłączenia tych terenów z produkcji rolnej. Kolegium oceniło, iż w tej sytuacji wniosek skarżącej nie dotyczy zabudowy zagrodowej, lecz zabudowy jednorodzinnej, zaś ewentualne powoływanie się przez skarżącą na przepis art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi próbę obejścia prawa. Zdaniem organu odwoławczego pozytywnemu rozpatrzeniu wniosku J. P. sprzeciwia się również art. 553 kodeksu cywilnego, na podstawie którego w ramach gospodarstwa rolnego dopuszczalne jest istnienie jednego siedliska przy uwzględnieniu szczególnych sytuacji życiowych. Z uwagi na bardzo atrakcyjne położenie przedmiotowej działki organ wskazał także, iż po uzyskaniu przez J. P. decyzji o warunkach zabudowy zgodnej z jej wnioskiem, prawdopodobnie nastąpiłoby przeniesienie tej decyzji na rzecz innych osób niekoniecznie będących rolnikami, w trybie art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ II instancji podkreślił dodatkowo, że w nieobowiązującym już planie zagospodarowania przestrzennego obszar, na którym położona jest działka inwestorska, znajdował się na terenach rolnych bez prawa zabudowy. Skargę do sądu administracyjnego wniosła J.P. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na błędne zastosowanie przez organ administracji publicznej art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zdaniem skarżącej nie istnieje przepis prawa stanowiący, iż w ramach gospodarstwa rolnego dopuszczalne jest istnienie wyłącznie jednego siedliska, zaś przepis art. 553 Kc nie może stanowić podstawy do wydania zaskarżonej decyzji. Ponadto, jak podkreśla skarżąca, Kolegium w sposób dowolny oceniło jej wniosek stwierdzając, iż zamiaru inwestorskiego dotyczącego działki nr 956 nie można zaliczyć do zabudowy zagrodowej dopuszczalnej na terenach rolnych. Strona skarżąca wskazała również, iż wobec brzmienia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym niezrozumiałe jest powoływanie się przez organ na nieobowiązujący plan miejscowy. Skarżąca podniosła wreszcie, że sama możliwość uzyskania przez nią decyzji ustalającej warunki zabudowy w rozpoznawanej sprawie nie narusza ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ wskazał, że zarzut błędnego zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest całkowicie chybiony, bowiem przepis ten nie był podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje kontrolę w zakresie zgodności zaskarżonej decyzji z obowiązującym prawem, do czego uprawniony jest w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zaskarżona decyzja prawa nie narusza, a zatem zarzutów skargi nie można uznać za prawnie uzasadnione. W realiach rozpatrywanej sprawy organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję prawidłowo ustalił stan faktyczny i ocenił zgromadzone w sprawie dowody. Przede wszystkim nietrafny jest zarzut skarżącej błędnego zastosowania przez organ przepisów art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Należy zauważyć, że zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej ustawa o planowaniu), ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku planu określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji innych niż inwestycje celu publicznego ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy). Postępowanie administracyjne w sprawie wydawania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji innych niż inwestycje celu publicznego (a do takich właśnie należy inwestycja rozpatrywana w niniejszej sprawie) regulują przepisy art. 59-67 ustawy o planowaniu. Na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w tym przepisie, w szczególności w sytuacji, gdy decyzja ta jest zgodna z przepisami odrębnymi. Do przepisów odrębnych, z którymi decyzja winna być zgodna, z pewnością należy zaliczyć przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Dlatego też organ odwoławczy słusznie zauważył w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w rozpoznawanej sprawie wydanie decyzji o warunkach zabudowy stanowiłoby naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Powołane przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowią bowiem, że ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne (art. 3 ust. 1) oraz że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej (art. 6 ust. 1). Należy podkreślić, że wbrew unormowaniom powołanej ustawy nie można zmieniać przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne. Ochrona gruntów rolnych polega bowiem w szczególności na ograniczaniu przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze. Zmiana przeznaczenia gruntu rolnego może być dokonana – stosownie do art. 7 cyt. ustawy – tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego za zgodą właściwych organów. Nie oznacza to, że ustawodawca na gruncie powołanych przepisów wprowadził zakaz wydawania decyzji pozytywnych o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na gruntach rolnych, byłoby to bowiem sprzeczne z celem tych przepisów, którym jest podkreślenie prawnej ochrony gruntów rolnych przed niekontrolowaną zmianą przeznaczenia, nie zaś blokowanie inwestycji służących rolniczemu wykorzystaniu tych gruntów (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, "Wyd. C. H. Beck", Warszawa 2006, s. 506). Taka sytuacja nie zachodzi jednak w rozpoznawanej sprawie. Z ustalonego prawidłowo przez organ II instancji stanu faktycznego w sprawie wynika, że J.P. posiada już zabudowę zagrodową związaną z gospodarstwem, którego jest właścicielką, na działce nr ewid. 954/1 oraz uzyskała ona decyzję o warunkach zabudowy na realizację drugiego siedliska na sąsiedniej działce o nr ewid. 953/1. W tej sytuacji zamiar inwestycyjny skarżącej obejmuje budowę trzeciego i czwartego siedliska na obszarze gospodarstwa rolnego o pow. 2,9 ha. Tym samym dopuszczenie do realizacji na terenach rolnych w ramach gospodarstwa rolnego skarżącej kolejnych siedlisk prowadziłoby do nieuzasadnionego wyłączenia tych terenów z produkcji rolnej. Wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy w niniejszej sprawie sprzeciwia się również, jak trafnie przyjął organ odwoławczy, brzmienie przepisu art. 553 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm.). Zgodnie bowiem z tym przepisem za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Słusznie podkreśla się w orzecznictwie, że powołany przepis uznaje za gospodarstwo te składniki, które stanowią pewien zorganizowany, spójny minisystem gospodarczy zdolny do osiągania założonych celów. Gospodarstwo przestaje być zorganizowaną całością, jeżeli brak jednego z elementów tego minisystemu uniemożliwia prowadzenie normalnej działalności w zakresie produkcji rolnej lub hodowlanej (uchwała SN z dnia 5 października 1995 r., III AZP 27/95). Dlatego też samo tylko siedlisko nie jest jeszcze gospodarstwem rolnym, stanowi bowiem jedynie zaplecze i bazę gospodarstwa rolnego, z których korzystanie polega na ich użytkowaniu (uchwała SN z dnia 13 czerwca 1984 r., III CZP 22/84). Prawidłowo zatem organ uznał, że dla oceny wniosku w rozpoznawanej sprawie podstawowe znaczenie ma informacja, iż skarżąca posiada już siedlisko związane z prowadzonym gospodarstwem rolnym oraz że uzyskała decyzję ustalającą warunki zabudowy dla realizacji drugiego siedliska w ramach tego samego gospodarstwa. W takiej sytuacji zasadnie organ przyjął, iż skarżąca w ramach gospodarstwa rolnego o pow. 2,9 ha posiada już zabudowę zagrodową wystarczającą dla wypełniania przez to gospodarstwo założonych celów. Natomiast zamiar inwestorski odnoszący się do budowy kolejnych siedlisk, tj. trzeciego i czwartego, w dodatku obejmujący dwa budynki mieszkalne dwukondygnacyjne o dużej powierzchni oraz garaże, prowadzi do naruszenia powołanych wyżej przepisów. Słuszna jest wobec tego ocena Kolegium w zakresie, w jakim wskazuje ono, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a tym samym faktyczne wyłączenie znacznego obszaru tego gospodarstwa z produkcji rolnej, prowadziłoby do sytuacji, w której dalsze funkcjonowanie przedmiotowego gospodarstwa byłoby iluzoryczne. Zdaniem Sądu konieczność wydania decyzji odmownej w niniejszej sprawie powodują inne jeszcze przesłanki, nie wskazane wyraźnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wynikają one z § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), zgodnie z którym przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Natomiast w myśl § 3 pkt 2 tego rozporządzenia zabudowę jednorodzinną stanowi jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi. Analiza stanu faktycznego dokonana przez organ administracji prowadzi do wniosku, że zamiar inwestycyjny skarżącej w odniesieniu do działki nr 956 nie obejmuje budowy siedliska zagrodowego z zabudową gospodarczo-garażową związanego z produkcja rolną, lecz w istocie polega na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi. Zatem planowaną inwestycję zaliczyć należy do zabudowy jednorodzinnej, a nie do zabudowy zagrodowej. Sama skarżąca nie wskazała szczególnych okoliczności uzasadniających posiadanie przez nią czterech siedlisk w ramach jednego gospodarstwa rolnego o niewielkim areale. Zauważyć przy tym należy, iż nieruchomości gruntowe skarżącej położone są w pobliżu L., a okolice te pozostają w kręgu zainteresowania inwestorów budownictwa jednorodzinnego. Sąd podziela zatem pogląd organu odwoławczego, który uznał, że zamiar inwestycyjny skarżącej w rozpoznawanej sprawie wskazywać może na próbę obejścia prawa. Obowiązujące przepisy dopuszczają bowiem możliwość przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na rzecz innych osób (art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu), jak również przeniesienie na rzecz osoby trzeciej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z zm.). Sąd nie mógł zgodzić się również z zarzutem skarżącej, która wskazała, iż niezrozumiałe jest powoływanie się przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na nieobowiązujący plan miejscowy. Nie ulega wprawdzie wątpliwości, że dla terenu, na którym znajduje się działka o nr ewid. 956, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dotychczasowy plan miejscowy utracił bowiem moc na podstawie art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu, a nowy jest dopiero w fazie opracowywania. W takiej sytuacji nie można jednak pominąć treści ustaleń poprzednio obowiązującego planu miejscowego, który na obszarze położenia przedmiotowej działki wprowadzał zakaz jakiejkolwiek zabudowy. Jeżeli bowiem plan poddawał te tereny rolne szczególnej ochronie, to nie można wykluczyć, że tereny te ochronie takiej będą nadal podlegały w opracowywanym planie. Ta zaś okoliczność w kontekście powołanych wyżej przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ma doniosłe znaczenie w rozpoznawanej sprawie. Dlatego też organ II instancji zobowiązany był uwzględnić ustalenia nieobowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odnoszące się do przedmiotowej działki. Mając powyższe na względzie Sąd uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem i skargę, jako pozbawioną uzasadnionych podstaw prawnych, oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).