II SA/Lu 914/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Starszy referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr: [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], po rozpatrzeniu odwołania J. W. (dalej także: "skarżąca"), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] marca 2016 r., znak: PINB [...], nakazującą skarżącej rozbiórkę budynku gospodarczego o wymiarach zewnętrznych 15,70 x 3,50 m, który – jak wskazał organ odwoławczy – wybudowano na działce nr ewid.[...], położonej w miejscowości M., gmina K.. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wyjaśnił, że organ pierwszej instancji w trakcie prowadzonego z urzędu postępowania administracyjnego ustalił, że na opisanej działce realizowana jest przez skarżącą budowa budynku o wymiarach zewnętrznych 15,70 x 3,50 m, z wykorzystaniem ściany z belitu od strony północnej, stanowiącej pozostałość po budynku gospodarczym, który uległ pożarowi w 1993 r. Organ stwierdził, że wykonane zostały nowe ściany od strony zachodniej, wschodniej i południowej, z cegły czerwonej, a także nowa więźba dachowa, składająca się z krokwi, które oparte zostały z jednej strony na istniejącej ścianie z belitu, zaś z drugiej strony – na nowej ścianie ceglanej. Całość przykryto blachodachówką na łatach drewnianych, wykonano również system odwonienia połaciowego oraz - wewnątrz budynku – ściankę działową o grubości 12 cm i posadzkę z terakoty. Na podstawie zdjęć lotniczych w skali 1:2000 dla tego terenu z dnia: [...] czerwca 1997 r., [...] maja 2003 r., [...] kwietnia 2009 r. oraz [...] kwietnia 2012 r. organ ustalił, że wspomniany obiekt budowlany zaczął być odbudowywany po dniu [...] kwietnia 2012 r. Wobec nieuzyskania przez skarżącą pozwolenia na budowę organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] września 2015 r., znak: PINB [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego, sprostowanym postanowieniem z dnia [...] września 2015r., wstrzymał skarżącej prowadzenie robót budowlanych, związanych z odbudową opisanego budynku gospodarczego oraz zobowiązał ją do dostarczenia – w terminie do [...] stycznia 2016 r. – określonych dokumentów. Z uwagi na to, że skarżąca nie przedłożyła w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów, organ pierwszej instancji, działając w oparciu o art. 48 ust. 4 w zw. z ust. art. 48 ust. 1 powołanej ustawy, nakazał jej rozbiórkę obiektu. Organ odwoławczy podzielając w całości stanowisko organu pierwszej instancji wskazał, że nie można uznać przedmiotu sprawy w całości jako jednego budynku gospodarczego o wym. 47,4 x 3,50 m, czego domaga się skarżąca w odwołaniu. Stosownie bowiem do art. 3 pkt 2 prawa budowlanego przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Natomiast wiata nie jest budynkiem, o jakim mowa w powołanym art. 3 pkt 2 ustawy. W wyniku wykonanych samowolnie przez skarżącą robót budowlanych powstały usytuowane kolejno: wiata o wym. 13,80 x 3,50 m, budynek gospodarczy o wym. 15,70 x 3,50 m oraz wiata o wym. 18,75 x 3,50 m. W skardze do Sądu skarżąca, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzuciła naruszenie: - art. 7, art. 8, art. 15, art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej także: "k.p.a.") oraz art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, dalej: "ustawa"), poprzez błędne przyjęcie, że wskazany w zaskarżonej decyzji obiekt o wymiarach 15,7 x 3,5 m jest samodzielnym i odrębnym budynkiem, podczas gdy stanowi on jedynie część większego budynku o wymiarach 47,9 x 3,5 m, posiadającego obok przedmiotowej części również dwa podcienia trwale ze sobą związane, tworząc konstrukcyjnie i funkcjonalnie jedną całość, a tym samym naruszenie zasad doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania w zakresie oceny materiału dowodowego; - art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy, poprzez bezpodstawne nakazanie rozbiórki obiektu o wymiarach 15,7 x 3,5 m wskazanego w zaskarżonej decyzji, podczas gdy obiekt ten nie stanowi samodzielnego i odrębnego budynku, przy jednocześnie prowadzeniu dwóch odrębnych postępowań zmierzających do wydania odrębnych decyzji nakazujących rozbiórkę dwóch podcieni, stanowiących – obok wskazanego wyżej obiektu – części jednego, większego budynku o wymiarach 47,9 x 3,5 m, a tym samym zmierzając do wypaczenia sensu powołanego przepisu ustawy. Ponadto skarżąca wniosła o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów – inwentaryzacji powykonawczej budynku gospodarczego autorstwa L. K. oraz opinii technicznej autorstwa M. J., na okoliczność stanu faktycznego w obrębie nieruchomości budynkowych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r., wydanym na rozprawie, Sąd postanowił uwzględnić – w trybie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) – zawarty w skardze wniosek dowodowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Sąd uwzględnił skargę także z innych powodów niż w niej wyrażone, mając na uwadze treść art. 134 § 1 P.p.s.a., który zobowiązuje – co do zasady – Sąd do rozpoznania całości rozstrzyganej sprawy sądowoadministracyjnej, biorąc pod uwagę wszelkie istniejące naruszenia prawa, nawet, gdy nie zostały one wskazane przez stronę skarżącą w złożonej przez nią skardze. Należy podkreślić, że organy administracji obu instancji nie ustaliły w sposób wnikliwy stanu faktycznego w sprawie, naruszając tym samym przepisy art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., zaś organ odwoławczy także przepis art. 136 k.p.a., zobowiązujące te organy do podjęcia z urzędu wszelkich czynności, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zgromadzenia całości materiału dowodowego w sprawie, wszechstronnej oraz pełnej oceny zgormadzonych w sprawie dowodów – w ich wzajemnej łączności oraz wyczerpującego odzwierciedlenia przyjętego toku rozumowania (w zakresie ustalenia stanu faktycznego) w uzasadnieniu decyzji. W konsekwencji organy administracji wadliwie zastosowały – w niniejszej sprawie – przepisy prawa materialnego. W niniejszej sprawie jest poza sporem, że na działkach nr ewid. [...] w M. , istniał budynek gospodarczy, który został częściowo zniszczony w pożarze w 1993 r. W całości zachowała się jedna podłużna ściana budynku (południowa). Przetrwała również stalowa konstrukcja pod przedłużone zadaszenie dachu od strony południowej, która na skutek pożaru uległa znacznym odkształceniom. W środku zachowanej ściany częściowo zachowały się poprzeczne ściany wydzielonego, podpiwniczonego pomieszczenia kotłowni. Niekwestionowane jest również, że skarżąca nie odbudowała w całości zniszczonego w pożarze budynku, ale wykonała prace budowlane z wykorzystaniem zachowanej podłużnej ściany konstrukcyjnej. W części środkowej zachowanej ściany inwestorka częściowo przemurowała ściany wydzielonej kotłowni (zamkniętego segmentu budynku gospodarczego), a na dwóch bocznych odcinkach zachowanej ściany – w kierunku wschodnim oraz zachodnim – wykonała nowe zadaszenia z blachodachówki (stanowiące jeden ciągły dach nad całym obiektem), wsparte na wymienionej konstrukcji, to jest na słupkach drewnianych, które zastąpiły istniejące (uszkodzone w pożarze) słupki stalowe. Wskazać trzeba, że – w ocenie organów nadzoru budowlanego – odtworzone w ten sposób zadaszenia stworzyły nowe obiekty budowlane, to jest dwie wiaty. Zauważyć należy, że uzasadniając swą decyzję organ pierwszej instancji nie odniósł się w żaden sposób do powyższej, mającej dla sprawy istotne znaczenie, okoliczności, zaś organ drugiej instancji odwołał się w tym zakresie do ustaleń poczynionych w toku oględzin przeprowadzonych w trakcie postępowania odwoławczego w dniu [...] października 2014 r. WINB i stwierdził lakonicznie, że "w wyniku wykonanych samowolnie przez panią J. W. robót budowlanych powstały usytuowane kolejno : wiata o wym. 13,80 x 3,50 m, budynek gospodarczy o wym. 15,70 x 3,50 m oraz wiata o wym. 18,75 x 3,50 m" (s. 4 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Wskazać należy, że akta sprawy nie zawierają protokołu z oględzin przeprowadzonych przez organ drugiej instancji w dniu [...] października 2014 r. Natomiast ze znajdującego się w tych aktach materiału dowodowego, obejmującego między innymi protokół z oględzin z dnia [...] grudnia 2012 r., wynika, że zrealizowany przez skarżącą obiekt budowlany, stanowiący jedną całość, składa się z podcieni (arkad), które funkcjonalnie, użytkowo i konstrukcyjnie powiązane są za środkową, częścią odbudowanego budynku gospodarczego. Stanowisko to potwierdzają dowody, które zostały przez Sąd przeprowadzone – w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego – w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. Pierwszy z tych dowodów stanowi inwentaryzacja powykonawczej budynku gospodarczego, opracowana przez inż. L. K., która – jak wyjaśniła skarżąca i czego nie kwestionował organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę – została przedłożona do organu pierwszej instancji w dniu [...] stycznia 2014 r. i powinna znaleźć się w aktach sprawy organów nadzoru budowanego. Z dokumentu tego, sporządzonego w styczniu 2014 r. przez osobę legitymującą się wymaganymi – w tym zakresie – uprawnieniami budowlanymi, wynika, że omawiany "obiekt został zaprojektowany jako budynek gospodarczy", stanowi "budynek jednobryłowy, kryty dachem jednospadowym pulpitowym, z obszernym podcieniem od strony południowo-zachodniej i północno-wschodniej", a jego "wykończenie i detal nawiązujące do architektury tradycyjnej" (s. 8 "Inwentaryzacji..."). Stan ten potwierdzają wykonane przez projektanta rysunki (oznaczone jako: A1, A2, A3, A4 i A5). Drugi z dowodów – "Opinia techniczna dotycząca kwalifikacji budynku gospodarczego", opracowany został przez rzeczoznawcę budowlanego mgr inż. M. J. w lipcu 2016 r. Wynika z niego, że "Na działce nr ewid. [...] położonej w M. , gm. K., oraz częściowo na sąsiedniej działce nr [...], zlokalizowany jest jednokondygnacyjny budynek gospodarczy, częściowo podpiwniczony z obszernymi podcieniami - arkadami, od strony zachodniej i wschodniej. Budynek znajduje się w południowej części nieruchomości pani J. W.. Przedmiotowy budynek o wymiarach zewnętrznych 47,93 x 3,52 m, składa się z trzech części tworzących konstrukcyjnie, użytkowo i funkcjonalnie jeden obiekt budowlany. Środkowy (zamknięty) segment ww. budynku stanowi wydzielona zewnętrznymi ścianami kotłownia o wymiarach 15,47 x 3,52 m. Jest on od strony północnej dobudowany do podłużnej ściany dawnego budynku gospodarczego, który został częściowo zniszczony w pożarze w 1993 r. Natomiast wschodnie i zachodnie skrzydło budynku gospodarczego stanowią podcienia (arkady) o wymiarach : 13,67 x 3,52 m i 18,79 x 3,52 m, powiązane z ww. murowaną ścianą od strony północnej (zachowaną po pożarze). Zachowana w całości ściana podłużna o dł. 47,93 m (ściana południowa spalonego budynku, a obecnie ściana północna istniejącego budynku), stanowi zasadniczy element konstrukcyjny obecnego budynku gospodarczego wraz z podcieniami. Na ww. ścianie podłużnej oparty jest drewniany dach jednospadowy, kryty blachodachówką. W części otwartej budynku, tzn. w podcieniach, dach wspiera się na płatwi, podpartej drewnianymi słupkami w rozstawie 1,80-2,0 m. Zamknięty segment budynku gospodarczego jest wewnątrz wykończony, posiada posadzkę z terakoty; nie został wyposażony w instalacje wewnętrzne. W podcieniach od strony wschodniej ułożona została kostka betonowa, natomiast od strony zachodniej podłoże zostało utwardzone grysem kamiennym." (s. 2-3 "Opinii..."). W konkluzji autorka "Opinii..." stwierdziła, że opisany "budynek gospodarczy z podcieniami (arkadami), o wymiarach zewnętrznych 47,93 x 3,52 m, jest spójną bryłą architektoniczną i stanowi w całości jeden obiekt budowlany. Zadaszone podcienia (od strony wschodniej i zachodniej) są funkcjonalnie, użytkowo i konstrukcyjnie powiązane ze środkową, zamkniętą częścią budynku gospodarczego. Podzielenie przez organy nadzoru budowlanego ww. budynku gospodarczego na trzy niezależne i samodzielne obiekty, tj. środkowy, zamknięty budynek gospodarczy i dwie wiaty, jest błędne i niezgodne ze stanem faktycznym. W ramach utrwalonych zasad projektowania architektonicznego, budynek - będący spójną bryłą przestrzenną - stanowią zarówno jego części wydzielone przegrodami, jak też te otwarte, znajdujące się poza ścianami zewnętrznymi, w formie podcieni, arkad, krużganków, zadaszonych tarasów, balkonów, itp. Formy te nie powodują zakwalifikowania ich jako odrębnych obiektów budowlanych, jak błędnie w swoich postępowaniach administracyjnych przyjęły organy nadzoru budowlanego." (s. 3 "Opinii..."). Należy podkreślić, że zdaniem Sądu, zawarte we wskazanych wyżej dokumentach spostrzeżenia i wnioski są logicznie uzasadnione oraz znajdują potwierdzenie w pozostałych dowodach, zgromadzonych w aktach sprawy, w tym zwłaszcza w dokumentacji fotograficzną oraz protokołach oględzin. Prowadzi to do wniosku, że skarżąca, na dwóch bocznych odcinkach zachowanej ściany, znajdujących się po stronie wschodniej i zachodniej wykonanego budynku - wykonała nowe zadaszenia z blachodachówki, które stanowią jeden ciągły dach nad całym obiektem – czego nie kwestionowały w toku postępowania organy administracji. Niewątpliwie również odtworzone przez skarżącą zadaszenia nie stworzyły nowych obiektów budowlanych – wiat, lecz stanowią podcienia (arkady), które funkcjonalnie, użytkowo i konstrukcyjnie powiązane są za środkową, zamkniętą częścią odbudowanego budynku gospodarczego. To oznacza, że jak trafnie podniosła skarżąca, całość odbudowanego i wyremontowanego obiektu stanowi zatem jedną bryłę, która jest posadowiona na jednym fundamencie, posiada wspólną ścianę konstrukcyjną (zachowaną po pożarze), jednolite zadaszenie, wsparte na wymienionych drewnianych słupkach od strony południowej oraz częściowo na zewnętrznej ścianie kotłowni (o długości ok. 15 m). Trzeba mieć przy tym na względzie, że jak zasadnie wskazano w przedłożonej przez skarżącą, opisany wyżej budynek gospodarczy stanowi "spójną bryłą przestrzenną", składający się z części wydzielone przegrodami oraz z części otwartych, znajdujące się poza ścianami zewnętrznymi, w szczególności podcieni (arkad). Oczywiste jest przy tym, że powyższy kształt architektoniczny, odmienny od typowej zamkniętej bryły budynku, nie powodują konieczności zakwalifikowania tychże podcieni jako odrębnych obiektów budowlanych. Organ nadzoru budowlanego wadliwie oceniły zatem, że wskutek wykonanych samowolnie przez skarżącą robót budowlanych powstały usytuowane kolejno: wiata o wym. 13,80 x 3,50 m, budynek gospodarczy o wym. 15,70 x 3,50 m oraz wiata o wym. 18,75 x 3,50 m. Uchybienie to miało niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem brak było podstaw prawnych do prowadzenia – w trybie art. 48 ustawy – odrębnego postępowania legalizacyjnego w odniesieniu do środkowej, zamkniętej części budynku gospodarczego. Prowadziło to więc nie tylko do naruszenia powyższego przepisu ustawy, lecz również art. 3 pkt 2 ustawy, wskazującego treść definicji legalnej pojęcia "budynku". Trzeba przy tym zwrócić uwagę, co nie było kwestionowane w toku postępowania, że wykonane przez skarżącą podcienia (arkady) o wymiarach: 13,67 x 3,52 m i 18,79 x 3,52 m, które stanowią wschodnie i zachodnie skrzydło budynku gospodarczego, są powiązane z opisaną murowaną ścianą od strony północnej (zachowaną po pożarze). Zachowana w całości ściana podłużna o dł. 47,93 m (ściana południowa spalonego budynku, a obecnie ściana północna istniejącego budynku), stanowi zasadniczy element konstrukcyjny obecnego budynku gospodarczego wraz z podcieniami. Na tejże ścianie podłużnej oparty jest drewniany dach jednospadowy, kryty blachodachówką. Nie budzi przy tym wątpliwości, że wspomniana ściana północna istniejącego budynku opiera się na fundamencie, a tym samym należy przyjąć, że również wykonane przez skarżącą podcienia (arkady), stanowiące wschodnie i zachodnie skrzydło budynku gospodarczego – wobec istniejącego powiązania z tą murowaną ścianą – zrealizowane zostały na istniejących fundamentach. W tym miejscu należy zauważyć, że z przepisów prawa nie wynika, że obiekt budowlany może być uznany za budynek jedynie wówczas, gdy w całości wykonany został na fundamencie. Ma to znaczenie tym bardziej, że – jak przyjmuje się powszechnie – fundament, który ze swej istoty stanowi podziemny element konstrukcyjny, będący podziemną częścią budynku, przenoszącą jego ciężar na podłoże gruntowe, nie musi mieć wyłącznie charakteru ciągłego (ława fundamentowa), lecz może być mieć na przykład charakter punktowy czy palowy (zob. P. Saternus, Leksykon urbanistyki i planowania przestrzennego, Warszawa, s. 127). Wskazać zatem należy, że wobec tego, że wspomniany obiekt budowlany, o wymiarach zewnętrznych 47,93 x 3,52 m, stanowiący całość powiązaną ze sobą funkcjonalnie, użytkowo i konstrukcyjnie, jest trwale związany z gruntem, posiada fundamenty oraz dach, to choć obiekt ten nie ma wszystkich własnych ścian, należy uznać, że został "wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych", albowiem da się wyraźnie określić jego zewnętrzne kształty (zob. analogiczne, choć wyrażone w sprawie o nieco odmiennym stanie faktycznym, stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 21 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 1013/16). Podkreślić należy, że zaskarżona decyzja podlega uchyleniu również z uwagi na wadliwe określenie przedmiotu postępowania. Z sentencji oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika bowiem, że budynek, co do którego organ pierwszej instancji orzekł nakaz rozbiórki, znajduje się na działce "nr ewid. [...], położonej w miejscowości M. gm. K." (k. 12 akt drugiej instancji). Tymczasem nie budzi wątpliwości, że jakkolwiek całość budynku gospodarczego, obejmującego nie tylko jego środkową, zamkniętą część, ale także podcienia (arkady) – uznane przez organy za wiaty stanowiące odrębne obiekty budowlane, położona jest na działkach nr ewid.[...] oraz [...] w M. , to wspomniana część środkowa obiektu, leży wyłącznie na działce nr ewid. [...], co jest w sprawie bezsporne i dodatkowo – co wyraźnie wynika z rozstrzygnięcia i uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji (k. 86 akt pierwszej instancji). Powyższe uchybienia, powodujące wątpliwości co do przedmiotu rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji są nie do pogodzenia z zasadą pewności prawa, wywodzoną z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), a także z zasadą zaufania (art. 8 k.p.a.), albowiem uniemożliwiają jednoznaczne ustalenie przedmiotu obowiązku administracyjnego, nałożonego na skarżącą. Jest przy tym niekwestionowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, że uchybienia tego rodzaju – ze względu na istotne znaczenia dla wyniku sprawy – nie podlegają rektyfikowaniu w trybie art. 113 k.p.a. Mając na względzie powyższe uchybienia Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 P.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 i 205 § 1 tej ustawy Rozpoznając ponownie sprawę organy obu instancji, stosownie do art. 153 P.p.s.a., uwzględnią dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w niniejszym wyroku. Organy te dokonają zatem ponownej, wszechstronnej oceny niniejszej sprawy i w zależności od tej oceny podejmą stosowne rozstrzygnięcie.