II SA/Lu 918/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi J. M. i J. M. na decyzję [...] Spółki Akcyjnej w [...] z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję [...] Spółki Akcyjnej w [...] z dnia [...]lipca 2014 r., nr [...]; II. zasądza od [...] Spółki Akcyjnej w [...]na rzecz J. M. i J. M. 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia 31 marca 2014r. pełnomocnik J. i J. M. zwrócił się do P. D. S.A. w L. o udostępnienie w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a) tired pierwszy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) kserokopii wszelkich decyzji stanowiących podstawę do budowy, przebudowy lub remontu infrastruktury elektroenergetycznej znajdującej się na stanowiącej jego własność działce nr 132/1 położonej w miejscowości W. Ł., w gminie Ł. Decyzją z dnia [...] Dyrektor Oddziału Spółki w S. K. dowodząc, że żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, odmówił ich udostępnienia. Stwierdził, że w myśl art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. W tym przypadku wnioskowane informacje są przechowywane w archiwum, z ograniczonym dostępem wąskiego grona uprawnionych pracowników. Ponadto tajemnica wynika stąd, że materiały te dotyczą sieci elektroenergetycznej, w przedmiocie której realizowane są zadania przedsiębiorstwa w zakresie funkcjonowania systemu elektroenergetycznego i bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej o istotnym znaczeniu dla wykonywania zadań operatora systemu dystrybucyjnego. Spółka podkreśliła, że jest objęta treścią rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 2010 r. w sprawie wykazu przedsiębiorstw o szczególnym znaczeniu gospodarczo – obronnym. Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...], nr [...] Spółka powołując się na tajemnicę przedsiębiorstwa ponownie odmówiła udostępnienia informacji. W jej ocenie udostępnienie określonych materiałów dotyczących budowy sieci elektroenergetycznej osobom trzecim, w tym bez wpływu na ich dalszy los i byt w rękach osób postronnych i poza kontrolą właściwych organów państwa czy sądu, jest nie do zaakceptowania w punktu bezpieczeństwa funkcjonowania przedsiębiorstwa energetycznego realizującego istotne zadania. W tej sytuacji J. i J. M. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję Spółki. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynika sprawy, tj.: art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 26 czerwca 2003 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że informacje zawarte w dokumentach żądanych przez skarżących objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa, a także wskazali na naruszenie art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 1 pkt 4, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez ich niezastosowanie w wyniku czego nie udostępniono skarżącym wnioskowanych informacji publicznych, pomimo, że wniosek skarżących oraz wnioskowane informacje spełniały wszystkie przesłanki uzasadniające ich udostępnienie. Skarżący zauważyli, że został naruszony także art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP poprzez niezgodne prawem wyłączenie informacji publicznej. Ponadto wskazali, że został naruszony art. 107 § 3 K.p.a., ponieważ uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawierało faktycznego uzasadnienia odnośnie przedmiotu postępowania, tj. w jakim zakresie żądane informacje publiczne zawierają tajemnicę przedsiębiorstwa P. D. S.A. w L. Skarżący w uzasadnieniu skargi powołując się na orzecznictwo argumentowali, że tajemnicą przedsiębiorstwa nie mogą zostać objęte informacje powszechnie znane lub takie, o których treści zainteresowany może się legalnie dowiedzieć. Ponieważ decyzje, których udostępnienia spółka odmawia, skutkują ograniczeniem prawa własności skarżącym, oczywistym jest, że przysługuje im prawo do zapoznania się z ich treścią. W odpowiedzi na skargę spółka podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wniosła o jej oddalenie. Dodała także, że wniosek i skarga dotyczyły decyzji administracyjnych, tj. aktów podlegających udostępnieniu w trybie określonym w K.p.a. - zgodnie z art. 73 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: W myśl art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 782) zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. W orzecznictwie przyjmuje się, że podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznych są zatem nie tylko szeroko pojęte władze publiczne, ale także inne podmioty wykonujące zadania publiczne (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1918/07 – Lex nr 505424). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 sierpnia 2010 r. (sygn. akt I OSK 851/10 – Lex nr 737513), w myśl którego zakres terminu "zadania publiczne" jest szerszy od zakresu terminu "zadania władzy publicznej". Sąd wyjaśnił, że pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyrażone unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 ustawy zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP, ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty nie będące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Zdaniem sądu wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2006 r. (sygn. akt P 24/05, publ. OTK-A 2006/7/87) stwierdził, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia zarówno poszczególnych jednostek, jak i całego społeczeństwa, w tym także z perspektywy suwerenności i niepodległości państwa. Zatem obowiązkiem władzy publicznej jest dbanie o bezpieczeństwo energetyczne kraju. Obowiązek ten realizowany jest przez organy administracji publicznej, jak i przez inne podmioty. Do tych ostatnich należą przedsiębiorstwa energetyczne. Dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne, ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP są zatem "zadaniami publicznymi". Pogląd, zgodnie z którym przedsiębiorstwo energetyczne w sprawach związanych z dystrybucją energii elektrycznej oraz innymi zadaniami przezeń wykonywanymi, noszącymi znamiona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 wspomnianej ustawy jest zobowiązane do przekazywania określonych informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, można uznać za utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyroki NSA: 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, 22 listopada 2013r., sygn. akt I OSK 1595/13, 17 stycznia 2014r., sygn. akt I OSK 1989/13 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Z tych powodów spółkę zaliczyć należy do podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej. Równie trafne są uwagi skarżących, co do charakteru wnioskowanych informacji. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w tejże ustawie. Stosownie do unormowania art. 6 ust.1 pkt. 4 lit. a) tiret pierwszy ustawy udostępnieniu podlegają w szczególności informacje o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, a zwłaszcza aktów administracyjnych oraz innych rozstrzygnięć. W myśl art. 6 ust. 2 dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Trzeba przy tym zaznaczyć, że informacją publiczną są wiadomości dotyczące faktów, zarówno wytworzone przez władzę publiczną lub inny podmiot wykonujący funkcje publiczne, jak i jedynie skierowane do tych podmiotów (por. wyroki NSA: z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 736/12, publ. CBOSA i z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1797/10 publ. Lex nr 1113061). W tym kontekście nie powinno budzić wątpliwości, że decyzje administracyjne, których domagają się skarżący, są dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy, gdyż zawierają treść oświadczenia woli utrwaloną i podpisaną przez funkcjonariusza publicznego. W świetle utrwalonego orzecznictwa sądowego, dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi (w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty) są dokumentami, do których dostęp gwarantuje ustawa, jeżeli znajdują się one w posiadaniu podmiotu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację, a zatem posiadają status informacji publicznej ( por. wyroki NSA z dnia 17 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 642/13, z dnia 16 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 83/10 publ. CBOSA). Jeżeli zaś inwestor jest podmiotem realizującym zadania publiczne, to i dokumenty stanowiące podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych służą realizowaniu przez niego zadań publicznych. Nie można także zgodzić się ze spółką - na co wskazała w odpowiedzi na skargę - że wnioskowane informacje są dostępne w oparciu o przepisy K.p.a, co wyłącza stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak wykazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2014r. (sygn. akt I OSK 1989/13, publ. CBOSA) bez znaczenia pozostaje, że skarżący jednocześnie realizują swoje roszczenie cywilnoprawne wobec spółki. Kierując swój wniosek do podmiotu zobowiązanego nie muszą bowiem wykazywać w jakim celu żądana informacja jest im potrzebna. Wyłączenie stosowania ustawy miałoby miejsce wtedy, gdyby istniał alternatywny tryb dostępu do informacji, o czym stanowi jej art. 1 ust. 2. Jednak możliwości zwrócenia się z wnioskiem do właściwych organów administracji publicznej o wydanie ewentualnych kserokopii decyzji administracyjnych będących przedmiotem zainteresowania skarżących nie należy utożsamiać z istnieniem alternatywnego trybu dostępu do żądanej informacji publicznej. To wnioskodawca decyduje bowiem o tym, od którego z ewentualnych dysponentów informacji chciałby ją uzyskać. Jedynie istnienie innej regulacji, której przepisy pozwalałyby na uzyskanie objętych wnioskiem decyzji administracyjnych wyłączałoby tryb ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd zaznaczył, że w rozpoznawanej sprawie takiego trybu nie ma, samo zaś przedsądowe formułowanie indywidualnych roszczeń cywilnoprawnych wobec spółki, nie wyłącza w trybie omawianej ustawy udostępniania kserokopii dokumentów, stanowiących podstawę zlokalizowania i posadowienia linii elektroenergetycznej na działce skarżących, a więc dokumentów tworzących sferę faktów publicznych ( tak też NSA w wyroku z dnia 20 grudnia 2013r., sygn. akt I OSK 1987/13, publ. CBOSA). Nie ma również podstaw do aprobaty stanowiska spółki, według której żądane informacje nie mogły zostać udostępnione, gdyż obejmowały tajemnicę przedsiębiorstwa. Należy podkreślić, że prawo do dostępu do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. W szczególności prawo to ograniczone jest ze względu na ochronę "tajemnicy przedsiębiorcy" (art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy). Pojęcie "tajemnicy przedsiębiorcy" nie zostało zdefiniowane na gruncie przepisów ustawy. Definicję legalną zbliżonego terminu "tajemnicy przedsiębiorstwa" zawierają natomiast przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 1993r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji ( tekst jedn. Dz. U z 2003r. poz. 153, poz. 1503 ze zm.), która w art. 11 ust. 4 stanowi, że oznacza ono nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Tajemnice te podlegają ochronie w zakresie, w jakim ich ujawnienie mogłoby zagrażać lub naruszać interes indywidualnego przedsiębiorcy (art. 11 ust. 1 powyższej ustawy). W doktrynie podnosi się, że wskazane pojęcia w istocie stanowią synonimy, a zatem dokonując wykładni zawartego w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznych terminu "tajemnica przedsiębiorcy" należy posiłkowo odwołać się do rozumienia "tajemnicy przedsiębiorstwa" na gruncie ustawy o zwalczeniu nieuczciwej konkurencji (M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 78). W okolicznościach sprawy wydaje się oczywiste, że informacje, których udostępnienia domagali się skarżący, nie miały charakteru poufnego, uzasadniającego ich ochronę na podstawie art. 5 ust. 2 ww. ustawy, jako objęte tajemnicą przedsiębiorstwa. Przede wszystkim nie budzi wątpliwości, że co do zasady, jak już wyżej wskazano, decyzje organów administracyjnych wydawane w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej nie podlegają ze swej istoty utajnieniu (wyrok NSA z dnia 18 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1482/13, publ. CBOSA). Podobnie dotyczy do pozostałych dokumentów wytworzonych w związku z procesem inwestycyjnym. Nie można przy tym mówić, by dokumenty dotyczące robót budowlanych, zrealizowanych bądź mających zostać zrealizowane na określonej nieruchomości, podlegać winny szczególnej ochronie polegającej na uniemożliwieniu ujawnienia ich treści nawet jej właścicielom. Taka interpretacja przepisów ustawy prowadziłaby do nadmiernego ograniczenia konstytucyjnego prawa do informacji, albowiem skutkowałaby ingerencją w istotę tego prawa, a więc naruszałaby regułę określoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Trudno także uznać, aby przechowywanie stosownej dokumentacji w archiwum miało oznaczać podjęcie przez spółkę niezbędnych działań w celu zachowania ich poufności. Z tego powodu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zm.) należało uchylić, zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję spółki. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 wspomnianej ustawy w związku z § 14 ust.2 pkt.1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( tekst jedn. Dz. U z 2013r., poz. 490).