II SA/Lu 922/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi R. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r., nr [...] Decyzją z dnia [...]. działający z upoważnienia Wójta Gminy H. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w H. zmienił decyzję z dnia [...]. nr [...] w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt R. Z. w Domu Pomocy Społecznej w K. w ten sposób, że począwszy od [...]. ustalił odpłatność za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w K. w kwocie [...]zł, z czego R. Z. będzie ponosił odpłatność w wysokości [...] zł, pozostałą zaś kwotę [...]zł ponosić będzie Gmina H.. Odpłatność ponoszona przez R. Z. stanowi 70% jego miesięcznych dochodów stanowiących kwotę [...]zł, na którą składa się zasiłek stały w wysokości [...] zł oraz zasiłek pielęgnacyjny w wysokości [...] zł. Po rozpatrzeniu odwołania R. Z., który zakwestionował powyższe ustalenia organu I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy powołując się na art. 60 ust. 1, art. 16 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia [...] r. o pomocy społecznej oraz obwieszczenie nr [...] Starosty [...] z dnia [...]. w sprawie średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej w K. wynoszącego 2894 uznał, że odpłatność została ustalona prawidłowo. Ponadto wskazał, że z akt administracyjnych wynika, że strona posiada dochód z tytułu zasiłku stałego w wysokości [...] zł miesięcznie przyznany decyzją z dnia [...]. nr GOPS. 4340.[...].az. od dnia [...]. na stałe oraz zasiłek pielęgnacyjny w wysokości [...] zł miesięcznie. Łączny dochód stanowi zatem kwotę [...]zł ( [...] zł + [...] zł), z czego 70% stanowi kwotę [...]zł i taką wysokość opłaty za pobyt w DPS w K. prawidłowo ustalił organ pierwszej instancji. R. Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję wskazując, że jest krzywdząca, a organ w jego wyjątkowej sytuacji nie powinien oczekiwać od niego zwrotu środków z tytułu pobytu w domu pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto zauważył, że kwota wysokości odpłatności jest bezsporna, natomiast może budzić wątpliwości – data od jakiej winna być ustalona odpłatność, a mianowicie, czy taką odpłatność można ustalić z datą wsteczną tj. od dnia [...] r., czyli od daty przyznania skarżącemu zasiłku stałego. Kolegium - powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych - przyjęło za organem I instancji, że w stanie faktycznym sprawy konstytutywna decyzja może działać, zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia [...] r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd nie jest władny natomiast wkraczać w zakres uprawnień organów administracji do orzekania bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego, ani też oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Uchylenie decyzji w całości lub w części, albo stwierdzenie jej nieważności bądź niezgodności z prawem, zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia [...] r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej powoływanej w skrócie jako "ppsa" jest możliwe tylko w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy czym stosownie do treści art. 133 § 1 ppsa sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, co oznacza, że badając legalność zaskarżonej decyzji sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji sąd doszedł do przekonania, że narusza ona obowiązujące przepisy prawa w sposób skutkujący koniecznością jej uchylenia. Kontrolowana decyzja wydana została na gruncie ustawy z dnia [...] r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.), a zatem w świetle jej przepisów, a także przepisów procedury administracyjnej należy oceniać legalność działania organów orzekających w sprawie. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy H. z dnia [...] r. zmieniającą decyzję z dnia [...]. nr [...] w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt R. Z. w Domu Pomocy Społecznej w K. w ten sposób, że począwszy od [...]. ustalił odpłatność za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w K. w kwocie [...]zł, z czego R. Z. będzie ponosił odpłatność w wysokości [...] zł, pozostałą zaś kwotę [...]zł ponosić będzie Gmina H.. Najistotniejszą kwestią w omawianej sprawie jest ocena charakteru decyzji wydawanych na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy. W myśl tego przepisu decyzję administracyjną – przyznającą świadczenie z pomocy społecznej – zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5 (m.in. marnotrawienie przyznanych środków, odmowa współpracy z organami czy odmowa złożenia oświadczenia o rzeczywistym stanie majątkowym). Mając na uwadze odmienne stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę, Sąd w rozpoznawanej sprawie przyjął, że decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy, którą zmieniono lub uchylono pierwotną decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej, ma charakter konstytutywny, zatem uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie nie może nastąpić z mocą wsteczną (w omawianej sprawie od dnia zmiany sytuacji dochodowej skarżącego od [...] r.). W przypadku bowiem stwierdzenia, że zachodzą przesłanki przewidziane w art. 106 ust. 5 ustawy, organ wydaje decyzję uchylającą lub zmieniającą pierwotne rozstrzygnięcie ze skutkiem ex nunc, a co za tym idzie kształtuje nowy zakres uprawnień strony, istniejący dopiero od momentu wydania nowej decyzji, orzekającej o utracie prawa lub o zmianie wysokości dotychczas pobieranego świadczenia. Brak przy tym jakichkolwiek podstaw by uchylać lub zmieniać decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej ze skutkiem ex tunc, tj. wstecz, np. z chwilą zmiany sytuacji dochodowej uprawnionego. Skutki uchylenia decyzji administracyjnej ex tunc wiązać należy tylko i wyłącznie z decyzjami deklaratoryjnymi tj. takimi, które potwierdzają pewien zaistniały już stan rzeczy, a decyzje tego rodzaju nie są wydawane na gruncie ustawy o pomocy społecznej. Akty deklaratoryjne nie tworzą nowych sytuacji prawnych, lecz stwierdzają w sposób wiążący, że w danej sytuacji wynikają z ustawy dla adresata obowiązki i prawa. Z tego rodzaju aktem mamy do czynienia wówczas, gdy pewien stan rzeczy powstał z mocy samego prawa, a organ wydający akt orzeka tylko, czy taki stan zaistniał. Stąd akty deklaratoryjne wywołują skutki prawne wstecz, od momentu, w jakim powstał dany stan prawny, zaś istotą decyzji deklaratoryjnej jest jej moc wiążąca wstecz, czyli sięgająca skutkami prawnymi wcześniej, niż data wydania decyzji. Decyzja wydawana w oparciu o art. 106 ust. 5 ustawy wpływa na dotychczasowy zakres przyznanych świadczeń z pomocy społecznej gdyż zmienia ich wysokość, odmiennie kształtuje lub wręcz je odbiera. Ze względu na ten właśnie konstytutywny charakter decyzja taka może wywierać wyłącznie skutki ex nunc tj. na przyszłość. Brak zatem jakichkolwiek podstaw by uchylać lub zmieniać decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej ze skutkiem ex tunc, tj. wstecz, np. z chwilą zmiany sytuacji dochodowej uprawnionego (por. wyroki NSA z dnia [...] r., sygn. akt I OSK 1554/09, z dnia [...] r., sygn. akt I OSK 654/10, z dnia [...] r., sygn. akt I OSK 655/11, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy Sąd uznał, że skoro decyzja organu I instancji ma charakter wyłącznie konstytutywny to termin, z którym została zmieniona decyzja w sprawie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej – został ustalony z naruszeniem prawa. Poczynione przez organ pomocy społecznej ustalenia, dotyczące zmiany sytuacji dochodowej skarżącego, winny powodować ustalenie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej na przyszłość, a nie z mocą wsteczną. Oznacza to, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem prawa materialnego, co w konsekwencji uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzję poprzedzającą. Dodatkowo należy podnieść, że Obwieszczeniem Starosty [...] z dnia [...] r., ustalono średni miesięczny koszt utrzymania w Domu Pomocy Społecznej w K. z mocą obowiązującą od [...] r., a zatem zgodnie z zasadą lex retro non agit, zarządzenie to nie mogło mieć mocy obowiązującej w dacie [...] r. W konsekwencji poczynionych rozważań należy uznać, że termin, z którym została zmieniona decyzja w sprawie odpłatności za pobyt pomocy społecznej, został ustalony z naruszeniem prawa. Poczynione przez organ ustalenia, dotyczące zmiany sytuacji materialnej skarżącego, winny powodować ustalenie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej na przyszłość, a nie z mocą wsteczną tj. od dnia [...] r., a ponadto w stosunku do aktualnego średniego miesięcznego kosztu utrzymania. To natomiast nastąpiło później niż ustalona przez organ zmiana. Odnosząc się więc do decyzji zaskarżonej, należy stwierdzić, że została ona wydana z naruszeniem przede wszystkim art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji wydanej z naruszeniem prawa. Również jej uzasadnienie nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na to, że jego treść sprowadza się jedynie do przytoczenia przepisów ustawy o pomocy społecznej, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że decyzja organu I instancji jest zasadna. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji weźmie pod uwagę wcześniejsze rozważania i ponadto wskaże podstawy do ewentualnego zastosowania art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.