II SA/Lu 931/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marzena Okoń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi W. L. na uchwałę [...] Rady Gminy z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy N. D., zwanego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy N. D. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 13 ust. 3 uchwały w zakresie słów: "- za zgodą sąsiada". Pismem z [...] r. W. L. wniósł skargę na uchwałę [...] Rady Gminy z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy N. D., w części obejmującej § 13 ust. 3 uchwały w zakresie słów: "- za zgodą sąsiada". Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie. W uzasadnieniu skargi Wojewoda stwierdził, że w zakresie wskazanym w skardze uchwała narusza art. 7 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 3, 4 i 10 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717, ze zm.; dalej jako: u.z.p.) i art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351, ze zm.; dalej jako: P.b.), poprzez przekroczenie przez Radę Gminy władztwa planistycznego, polegającego na wprowadzeniu ustaleń dotyczących wymogu uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku przy granicy działki budowlanej. Zgodnie z § 13 ust. 3 uchwały, w warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu należy uwzględnić zasady dobrego sąsiedztwa w oparciu o przepisy szczególne oraz ustalenia planu dla terenów i obiektów sąsiednich, szczególnie dotyczące obiektów i sieci infrastruktury technicznej oraz objętych ochroną; dopuszcza się sytuowania budynku ścianą zewnętrzną bez otworów okiennych bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości 1,5 do 3,0 m, z zastrzeżeniem przepisów szczególnych, w przypadkach uzasadnionych istniejącym zagospodarowaniem terenu lub szerokością działki - za zgodą sąsiada, z wyłączeniem terenów objętych opracowaniem w skali uszczegółowionej 1:1000. Zdaniem Wojewody, Rada dokonała ustaleń planistycznych, które skutkują ingerencją w prawo własności właścicieli działek położonych w ww. obszarach. W ocenie organu nadzoru wskazane postanowienia § 13 ust. 3 planu miejscowego są niezgodne z przepisami wykonawczymi wydanymi na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 P.b., godzą w istotę prawa własności, ponadto tak sformułowana treść przepisów prawa miejscowego wkracza w krąg spraw należących do tzw. prawa sąsiedzkiego, a więc z dziedziny prawa cywilnego. Usytuowanie budynku musi być zatem zgodne nie tylko z przepisami prawa budowlanego, ale również z przepisami kodeksu cywilnego. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy N. D. wniósł o jej oddalenie, wskazując w uzasadnieniu, że ustalenia zawarte w części tekstowej planu opracowane były zgodnie z obowiązującym w tym okresie stanem prawnym, zawartym w przepisach odrębnych odnoszących się do przedmiotu planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż uchwała [...] Rady Gminy z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy N. D., w zakresie wskazanym w skardze jest dotknięta istotnym naruszeniem prawa, skutkującym koniecznością stwierdzenia jej nieważności w zaskarżonym zakresie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej jako p.p.s.a.) oraz art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559; dalej jako: u.s.g.). Zaskarżona uchwała została podjęta już po wejściu w życie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualnie: Dz. U. z 2022 r., poz. 503; dalej jako: u.p.z.p.), jednak proces jej uchwalania został zainicjowany jeszcze w poprzednim stanie prawnym. W związku z tym trafnie Wojewoda powołał się na regulację intertemporalną, zawartą w art. 85 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którą do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że kryterium oceny treści merytorycznej uchwały stanowią jeszcze przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., ale skutki wad prawnych uchwały należy oceniać stosując już obecnie obowiązujące przepisy, w szczególności art. 28 ust. 1 u.p.z.p., z którego wynika, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z zakwestionowanego częściowo przez Wojewodę § 13 ust. 3 uchwały wynikają dwie normy prawne. Po pierwsze, przepis ten wprowadza nakaz uwzględniania w warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zasad dobrego sąsiedztwa (w oparciu o przepisy szczególne) oraz ustaleń planu dla terenów i obiektów sąsiednich, w szczególności dotyczących obiektów i sieci infrastruktury technicznej oraz objętych ochroną. Po drugie, dopuszcza sytuowanie budynku ścianą zewnętrzną bez otworów okiennych bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości 1,5 do 3,0 m, z zastrzeżeniem przepisów szczególnych, w przypadkach uzasadnionych istniejącym zagospodarowaniem terenu lub szerokością działki - za zgodą sąsiada, z wyłączeniem terenów objętych opracowaniem w skali uszczegółowionej 1:1000. Wątpliwości organu nadzoru wzbudziło uzależnienie usytuowania obiektu budowlanego bezpośrednio przy granicy działki lub w odległości 1,5 do 3,0 m od warunku zgody sąsiada. Należy zauważyć, że w dacie uchwalania planu miejscowego obowiązywało już (od 16 grudnia 2002 r.) rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (aktualnie: Dz. U. z 2019 r., poz. 1065, ze zm.; dalej jako: r.w.t.). Wśród warunków technicznych rozporządzenie określa m.in. normy odległościowe sytuowania budynków, w tym względem granicy działki (§ 12). W stanie prawnym obowiązującym w dacie uchwalania planu miejscowego podstawowa norma odległościowa wynosiła 4 m lub 3 m od granicy działki (w zależności od tego, czy ściana budynku miała otwory okienne lub drzwiowe, czy nie). Rozporządzenie przewidywało cały szereg dopuszczalnych odstępstw od podstawowych norm odległościowych, jednakże dopiero w wyniku nowelizacji rozporządzenia dokonanej w 2004 r. (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2004 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; Dz. U. z 2004 r. Nr 109, poz. 1156) wprowadzono zapisy, w których zmniejszenie wymaganych norm odległościowych mogło wynikać z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (ówcześnie, w 2004 r. - § 12 ust. 3 pkt 1, aktualnie § 12 ust. 2 r.w.t.). Zbyt daleko idący byłby jednak wniosek, że w okresie przed zmianą rozporządzenia, a zatem w czasie uchwalania zaskarżonej uchwały, niedopuszczalne było ustalanie w planie miejscowym wyjątków od norm odległościowych wskazywanych w § 12 r.w.t. Po pierwsze, w ówczesnym stanie prawnym usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki było możliwe m.in. w sytuacji, gdy wynikało to z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 12 ust. 6 pkt 1 r.w.z. z 2002 r.). Biorąc pod uwagę, że w ówczesnym stanie prawnym decyzja o warunkach zabudowy była zasadniczo oparta na ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 40 u.z.p.; całkowicie odmiennie niż przyjęto to w ustawie z 2003 r.), należało uznać za w pełni dopuszczalne wprowadzenie tego rodzaju odstępstwa od podstawowych norm odległościowych przez prawodawcę miejscowego, skoro odstępstwa te miały być następnie przeniesione do treści decyzji o warunkach zabudowy, w których mogły być zastosowane z mocy § 12 ust. 6 pkt 1 r.w.z. z 2002 r. Po drugie, sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej od norm podstawowych, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy dopuszczało poprzednie rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1994 r., Nr 15, poz. 140, ze zm.; dalej jako: r.w.t. z 1994 r.), przy czym, co istotne – w przypadku, gdy analizowane usytuowanie budynku wynikało z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgoda właściciela nie była wymagana (§ 12 ust. 6 i 8 r.w.t. z 1994 r.). Jak słusznie zauważył Wojewoda, kwestia wymogu zgody sąsiada na usytuowanie budynku w granicach działki lub w odległości mniejszej niż podstawowe normy odległościowe była przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego z 5 marca 2001 r. (sygn. P 11/00; OTK 2001/2/33), w którym uznano, że § 12 ust. 6 r.w.t. z 1994 r., w zakresie wymogu uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki jest niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt 1 P.b. Należy jednak zauważyć, że istotą wyroku Trybunału Konstytucyjnego było zakwestionowanie zgodności zapisów rozporządzenia z ustawą, z uwagi na problem wykroczenia poza granice delegacji ustawowej do wydania aktu wykonawczego. Wyrok Trybunału nie przekłada się zatem bezpośrednio na problem zaistniały w rozpoznawanej sprawie, gdyż w tym przypadku mamy do czynienia również z aktem podustawowym, ale opartym na zupełnie innego rodzaju upoważnieniu ustawowym. Z przepisów ustawy z 1994 r. wynika wprost, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 33). Inaczej niż w przypadku problemu rozstrzygniętego w wyroku Trybunału, tym razem nie można mówić o wyjściu poza granice upoważnienia ustawowego do wydania aktu niższego rzędu. Uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rada gminy działa w granicach władztwa planistycznego, dającego dość szeroką swobodę regulowania zasad korzystania z przestrzeni. Swobodę prawodawcy miejscowego przy tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ogranicza jednak konieczność przestrzegania przepisów aktów wyższego rzędu w hierarchii źródeł prawa – tj. ustaw oraz Konstytucji. Z uwagi na wspomnianą wyżej specyfikę planu miejscowego, jako aktu normatywnego kształtującego treść prawa własności, prawodawca miejscowy musi w szczególności przestrzegać konstytucyjnych standardów ochrony własności, w tym proporcjonalności władczej ingerencji w sferę prawa własności oraz równej dla wszystkich ochrony prawnej prawa własności (art. 21, art. 64 oraz art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji RP). Zakwestionowana przez Wojewodę regulacja istotnie narusza prawo, gdyż ogranicza prawo własności w sposób nieproporcjonalny i godzący w wymogi równości. Elementem prawa własności jest wolność zabudowy, wynikająca z samej istoty prawa własności (prawa do korzystania z rzeczy), wyartykułowana również w treści art. 4 Prawa budowlanego. Wolność zabudowy oznacza możliwość korzystania z nieruchomości na cele budowlane, oczywiście w granicach określonych prawem, w tym obowiązującymi aktami prawa miejscowego. Wszelkie ograniczenia prawa własności muszą spełnić wymogi wynikające z testu proporcjonalności (art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji). Zgodnie z powszechnie akceptowaną w europejskiej kulturze prawnej formułą, na zasadę proporcjonalności składają się trzy elementy: przydatność, konieczność i proporcjonalność w sensie ścisłym. Przydatność oznacza wybór takich środków, które rzeczywiście służą realizacji danego założonego celu. Konieczność to wybór środka najmniej "szkodliwego", w najmniejszym stopniu ingerującego w sferę prawnie chronioną jednostki, ale pozwalającego zrealizować w pełni zamierzony cel. Proporcjonalność w sensie ścisłym wreszcie to równoważenie dóbr i interesów, konieczność wykazania, że dobro (interes), do którego realizacji organ zmierza jest (przynajmniej w danych okolicznościach) bardziej wartościowe niż dobro (interes), który musi zostać poświęcony (z bogatego w tej kwestii orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego zob. przykładowo wyroki z 9 czerwca 1998 r., K 28/97, OTK 1998, nr 4, poz. 50; z 26 kwietnia 1999 r., K 33/98, OTK 1999, nr 4, poz. 71; z 2 czerwca 1999 r., K 34/98, OTK 1999, nr 5, poz. 94). W ocenie Sądu regulacja zakwestionowana przez Wojewodę nie spełnia przesłanki konieczności wprowadzenia ograniczenia. Skutkiem zakwestionowanej regulacji jest to, że właściciel nie może swobodnie dysponować swoją własnością na cele budowlane bez zgody sąsiada. Regulacja narusza tym samym wynikającą z prawa własności wolność zabudowy, czyniąc to w sposób nieproporcjonalny. Oczywiście sytuowanie obiektu budowlanego bezpośrednio przy granicy może wpływać bezpośrednio na korzystanie z prawa własności nieruchomości sąsiedniej, w tym na możliwość jej zabudowy (m.in. ze względu na konieczność przestrzegania norm odległościowych czy dotyczących ochrony przeciwpożarowej). Tym niemniej jednak w tym zakresie niezbędną ochronę interesów prawnych właściciela nieruchomości sąsiedniej stanowią przepisy techniczno-budowlane zawarte w rozporządzeniu z 2002 r. Nie ma żadnego uzasadnienia dla tworzenia dodatkowego ograniczenia własności (prawa zabudowy) w akcie prawa miejscowego. Ponadto zakwestionowana regulacja prowadzi do nieuzasadnionego nierównego traktowania podmiotów, którym przysługuje prawo własności. Istotą aktu prawa miejscowego jest oczywiście upoważnienie prawodawcy miejscowego do tworzenia norm prawnych obowiązujących powszechnie na obszarze danej jednostki podziału terytorialnego kraju, z uwzględnieniem uwarunkowań miejscowych. Muszą jednak istnieć owe szczególne uwarunkowania miejscowe, które determinują treść norm prawa miejscowego. Należy przypomnieć w tym miejscu, że zasada równości nie ma charakteru absolutnego – dopuszczalne są wyjątki od niej. Jeżeli norma prawna traktuje odmiennie adresatów, którzy odznaczają się określoną cechą wspólną, to mamy do czynienia z odstępstwem od zasady równości. Odmienne traktowanie podmiotów równych (podobnych) musi znajdować uzasadnienie w odpowiednio przekonujących kryteriach opartych na przesłankach racjonalności, proporcjonalności i sprawiedliwości. Kryteria uzasadniające odstępstwo muszą mieć charakter racjonalnie uzasadniony, muszą pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma, oraz służyć realizacji tego celu i treści. Innymi słowy, wprowadzane zróżnicowania. Po drugie, kryteria zróżnicowania muszą mieć charakter proporcjonalny, zatem waga interesu, któremu ma służyć różnicowanie sytuacji adresatów normy, musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych. Po trzecie, kryteria te muszą pozostawać w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych (z bogatego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego por. przykładowo orzeczenia i wyroki z 9 czerwca 1997 r., K 24/96, OTK 1997/2/20; z 12 maja 1998 r., U 17/97, OTK 1998/3/34; z 16 grudnia 1997 r., K 8/97, OTK 1997/5-6/70; z 24 marca 1998 r., K 40/97, OTK 1998/2/12; z 15 września 1999 r., K 11/99, OTK 1999/6/116; z 21 września 1999 r., K 6/98, OTK 1999/6/117). Zakwestionowana regulacja prowadzi do sytuacji, w której właściciel nieruchomości położonej na obszarze objętym zakwestionowanym planem, aby usytuować obiekt budowlany w granicach działki lub w odległościach mniejszych niż podstawowe normy wynikające z przepisów techniczno-budowlanych, musi spełnić dodatkową przesłankę w postaci zgody sąsiada. Z kolei w przypadku właściciela nieruchomości położonej poza obszarem objętym zakwestionowanym planem, będzie mógł lokalizować obiekt budowlany na zasadach określonych w wyłącznie w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, bez konieczności spełnienia dodatkowej przesłanki zgody sąsiada. Nie sposób znaleźć żadnych racjonalnych argumentów, które uzasadniałyby takie zróżnicowanie sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości. Dodatkowy wymóg zgody sąsiada nie ma żadnego związku ze szczególnymi uwarunkowaniami lokalnymi, które mogłyby stanowić uzasadnioną motywację dla prawodawcy miejscowego. Tym samym zakwestionowana regulacja narusza również konstytucyjny wymóg równej dla wszystkich ochrony prawnej prawa własności (art. 32 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP). Dodatkowo zakwestionowanej regulacji można postawić zarzut naruszenia zasad poprawnej legislacji, w szczególności poprzez niedookreśloność przepisu. Użyte przez prawodawcę miejscowego sformułowanie: "za zgodą sąsiada" jest nader niejednoznaczne, rodzi podstawowe pytanie, czy chodzi o właściciela nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej (tak jak w § 12 ust. 6 r.w.t. z 1994 r.)? Odpowiedź na to pytanie nie jest wcale oczywista, gdyż sąsiadem jest również użytkownik wieczysty, czy też osoba, której do sąsiadującej nieruchomości przysługują ograniczone prawa rzeczowe, a nawet obligacyjne (np. wynikające ze stosunku najmu). Biorąc pod uwagę istotność wymogu i jego konsekwencje dla prawa własności, prawodawca miejscowy powinien go formułować w sposób jednoznaczny. Podniesione w odpowiedzi na skargę argumenty w istocie w ogóle nie odnoszą się do problemu. Argumentacja jest niezrozumiała, wydaje się z niej wynikać, że w ocenie organu Wojewoda błędnie zinterpretował art. 85 u.p.z.p., bo czynności związane z wyłożeniem do publicznego wglądu miały miejsce później. Z załączonych przez akt administracyjnych obrazujących przebieg procedury planistycznej wynika jednoznacznie, że zarówno do podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, jak i do wyłożenia planu, doszło przed wejściem w życie ustawy z 2003 r., co oznacza, że miały do niej zastosowanie przepisy ustawy z 1994 r., zgodnie z regulacją intertemporalną, zawartą w art. 85 u.p.z.p. Jest to jednak w istocie problem całkowicie wtórny, wręcz pozbawiony znaczenia w rozpoznawanej sprawie, gdyż niezgodność zakwestionowanej przez Wojewodę regulacji wynika z naruszenia konstytucyjnych standardów ochrony własności i proporcjonalności. Nawet gdyby w sprawie miały być zastosowane przepisy ustawy z 2003 r. ocena zgodności z prawem zakwestionowanej regulacji byłaby taka sama. W tej sytuacji dywagacje organu odnoszące się do kwestii tego, jak powinien prawidłowo przebiegać tryb procedury wyłożenia projektu planu miejscowego są bez znaczenia zarówno w odniesieniu do istoty problemu zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, jak i do zastosowania art. 85 ust. 2 u.p.z.p. Z uwagi na zasadność zarzutów organu nadzoru i istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie wskazanym w skardze. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.