II SA/Lu 932/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Asystent sędziego Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi C. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wójta Gminy z dnia [...] r. nr [...] i umarza postępowanie administracyjne; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz C. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. (dalej: "Kolegium"), po rozpoznaniu zażalenia C. S. (dalej: "skarżący"), utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy J. z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...], w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że opisanym wyżej postanowieniem organ pierwszej instancji, w oparciu o art. 262 § 1 i art. 264 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23; dalej także: "k.p.a."), zobowiązał skarżącego do uiszczenia kosztów postępowania dotyczącego naruszenia stosunków wodnych – w wysokości [...] zł. Zdaniem organu pierwszej instancji, takie rozstrzygnięcie jest uzasadniona tym, że wszczęte na wniosek skarżącego – właściciela działki nr [...] w miejscowości D. – postępowanie w sprawie domniemanego naruszenia stosunków wodnych przez właściciela działki sąsiedniej nr [...], zakończyło się decyzją umarzającą postępowanie, z uwagi na niestwierdzenie naruszenia stanu wody na gruncie. Utrzymując w mocy to postanowienie, Kolegium podzieliło w całości stanowisko w nim wyrażone i wskazało, że obciążenie skarżącego kosztami opinii biegłego z zakresu naruszenia stosunków wodnych było jak najbardziej uzasadnione, gdyż opinia ta była przeprowadzona w interesie skarżącego, zaś przeprowadzenie z urzędu tego dowodu było zasadne. W skardze na to postanowienie Kolegium skarżący zarzucił naruszenie art. 262 § 1 pkt 2 a contrario w zw. z art. 7, 77 § 1 i 84 § 1 k.p.a., poprzez bezpodstawne obciążanie kosztami postępowania skarżącego oraz art. 138 § 1 pkt 1 z zw. z art. 144 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu pierwszej instancji. Skarżący zarzucił, że obowiązku poniesienia przez niego kosztów postępowania nie może uzasadniać to, że organy administracji nie uwzględniły jego stanowiska i nie stwierdziły w niniejszej sprawie naruszenia stosunków wodnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Sąd uwzględnił skargę także z innych powodów niż w niej wyrażone, mając na uwadze treść art. 134 § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), który zobowiązuje – co do zasady – Sąd do rozpoznania całości rozstrzyganej sprawy sądowoadministracyjnej, biorąc pod uwagę wszelkie istniejące naruszenia prawa, nawet, gdy nie zostały one wskazane przez stronę skarżącą w złożonej przez nią skardze. Zaskarżonym postanowieniem Kolegium utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji ustalające koszty postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych na działce nr [...] ze szkodą dla działki nr [...], położonych w miejscowości D. oraz zobowiązujące skarżącego do uiszczenia tych kosztów. Zgodnie z art. 262 § 1 k.p.a., w myśl którego stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z winy strony (pkt 1) bądź zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (pkt 2). W doktrynie oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w postępowaniu administracyjnym – co do zasady – obowiązek ponoszenia kosztów postępowania spoczywa na organie administracji publicznej, a wyjątek od tej zasady wprowadza powołany przepis art. 262 § 1 k.p.a., który określa jakie koszty postępowania obciążają stronę. Niewątpliwe wyliczenie zawarte w tym przepisie ma charakter zamknięty, a to oznacza, że stronę obciążają wyłącznie koszty wymienione w tym przepisie (zob. J. Borkowski, Komentarz do art. 262 k.p.a. [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. 2016, SIP Legalis, nb. 1-3 wraz z powołanym orzecznictwem). W rozpoznawanej sprawie nie było kwestionowane, że nałożenie na skarżącego obowiązku poniesienia kosztów postępowania nie wynikało ze spełnienia przesłanki określonej w art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a. Wynika to wyraźnie z treści postanowień organów obu instancji, w których jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. Organy stwierdziły, że skarżącego winien ponieść koszty postępowania, albowiem postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte na jego żądanie, a koszty te nie wynikały z ustawowego obowiązku organów. W ocenie Sądu, powyższe stanowisko organów orzekających w sprawie narusza prawo. Nie budzi wątpliwości, że zgodnie z powszechnie przyjętą regułą interpretacyjną, opisanego w art. 262 § 1 k.p.a. wyjątku od zasady ponoszenia kosztów postępowania przez organ administracji nie można traktować rozszerzająco. Inaczej mówiąc, w celu prawidłowego ustalenia kosztów postępowania i obciążenia nimi strony zamiast organu, konieczne jest jednoznaczne stwierdzenie, że spełniona została co najmniej jedna z przesłanek określonych w powołanym przepisie, to jest koszty postępowania wynikały z winy strony lub koszty te zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a przy tym – co niezwykle istotne – nie wynikały one z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Trzeba mieć też na względzie, że z treści tego przepisu wynika wyraźnie, że inne koszty postępowania, niewymienione w tym przepisie, obciążają organ administracji. Zasada ta w szczególności odnosi się nie tylko do postępowań wszczynanych z urzędu, ale dotyczy również postępowań wszczętych na żądanie strony, w których poniesienie kosztów postępowania wynikało z obowiązku ustawowego obciążającego organ administracji publicznej. Należy wskazać, że w świetle art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r. poz. 469 ze zm.) właściciel gruntu, o ile przepisy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (ust. 3). Niewątpliwie przepisy art. 29 ust. 1 i 3 Prawa wodnego statuują administracyjny tryb orzekania o przywróceniu stanu poprzedniego lub wykonaniu urządzeń zapobiegających szkodom na gruntach sąsiednich wskutek dokonanej przez właściciela gruntów zmiany stanu wodnego. Przesłanką wydania nakazu jest stwierdzenie, że doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie wskutek działań właściciela tych gruntów oraz, że zmiana stosunków wodnych szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie. Okoliczności te organ powinien ustalić w oparciu o opinię biegłego specjalisty. W sprawach o przywrócenie stosunków wodnych na gruncie i wydanie decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, opinia biegłego jest zasadniczo niezbędna. Nie zmienia to jednak tego, że w postępowaniu administracyjnym obowiązkiem organu administracji, a nie strony jest podjęcie wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do wyczerpującego ustalenia całokształtu stanu faktycznego sprawy, w tym dopuszczenia i przeprowadzenia z urzędu (bądź także na wniosek strony) koniecznych w tym celu dowodów – na podstawie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. W sprawie niniejszej, dotyczącej przywrócenia stosunków wodnych na gruncie, niewątpliwie – co do zasady – organ administracji prowadzący postępowanie zobowiązany jest do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności stanu faktycznego i prawnego oraz wydania stosownej decyzji, w trybie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Obowiązek ten spoczywa na organie niezależnie od tego, czy postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte z urzędu, czy też – jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie – na wniosek strony postępowania. Zdaniem Sądu, za bezzasadne należy uznać stanowisko Kolegium, że obciążenie skarżącego kosztami opinii biegłego wynikało z tego, że "opinia była przeprowadzona w jego interesie, a przeprowadzenie z urzędu dowodu w postaci opinii biegłego było jak najbardziej zasadne" (s. 4 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Niewątpliwie, jak wskazano wyżej, stwierdzenie, że doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie wskutek działań właściciela tych gruntów oraz, że zmiana stosunków wodnych szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie, może wymagać wiadomości specjalnych, co wówczas uzasadnia dopuszczenie przez organ dowodu opinii biegłego z tego zakresu, jakkolwiek nie jest to decyzja obligatoryjna i niejako automatyczna. Organ może bowiem w ramach własnych kompetencji stwierdzić oczywistą niezasadność żądania, jeśli inne środki dowodowe dają ku temu niebudzącą wątpliwości podstawę. Jeżeli jednak organ prowadzący postępowanie dopuszcza dowód (opinię biegłego), nie oznacza to, że każdorazowo organ ten obowiązany jest obciążyć kosztami przeprowadzenia wspomnianego dowodu strony postępowania, w tym stronę, na wniosek której wszczęte zostało postępowanie. Ponownie trzeba bowiem podkreślić, że zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a., którą uzupełnia art. 77 § 1 i 80 k.p.a., w postępowaniu administracyjnym, organy administracji publicznej, stojąc na straży praworządności, zobligowane są do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, co znaczy, że obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz – co wyraża zasada swobodnej oceny dowodów – ocenić, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Podkreślenia wymaga więc, że stanowisko organów – w istocie – sprowadza się do stwierdzenia, że konieczność poniesienia przez niego kosztów postępowania w rozstrzyganej sprawie wynika z tego, że postępowania to, wszczęte na skutek wniosku skarżącego, w którym podnosił on okoliczności wskazujące na naruszenie stosunków wodnych przez właściciela sąsiedniej nieruchomości, zakończyło się decyzją o umorzeniu tego postępowania, z uwagi na brak naruszenia stosunków wodnych. Taka okoliczność niewątpliwie nie świadczy o spełnieniu przesłanki określonej w art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., a tym samym nie uzasadniała ona obciążenia skarżącego kosztami prowadzonego postępowania. Zauważyć należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażony został pogląd, który skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że w sprawie zakłócenia stosunków wodnych na gruncie, koszty sporządzenia opinii biegłego obciążają stronę, o ile wynikły z jej winy (art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a.). Oczywiste jest jednak, że taka przesłanka nie została w rozstrzyganej sprawie spełniona, gdyż dotyczy ona zasadniczo spraw, w których stwierdzono, że z winy strony nastąpiła – z naruszeniem art. 29 ust. 1 i ust. 3 Prawa wodnego – zmiana stosunków wodnych na gruncie, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca (zob. przykładowo: wyrok NSA z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1269/11). Z powyższego wynika, że brak było w niniejszej sprawie podstaw do orzekania przez organy administracji o obowiązku poniesienia kosztów postępowania przez strony. Z tych samych względów, stwierdzić należy, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Brak jest bowiem – w tym zakresie – elementu materialnego stosunku prawnego, a to oznacza, że nie można wydać rozstrzygnięcia w zakresie kosztów postępowania (zob. J. Borkowski, Komentarz do art. 105 k.p.a., [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, jw., nb 4). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił postanowienia organów obu instancji oraz na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a.