II SA/Lu 939/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec Asesor sądowy Marcin Małek (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 marca 2022 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z [...] r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody na rzecz G. K. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z [...] r., Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania G. K., od decyzji Starosty [...] z [...] r., odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wewnętrzną elektroteczniczną linią zasilającą wlz na działce nr [...], położonej w m. F. , gm. F. na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ist. 1 pkt 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że [...] r., G. K. (dalej jako: strona, skarżący lub inwestor) wystąpił do Starostwa Powiatowego w [...] z wnioskiem o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...]. Postanowieniem z [...] r., organ zobowiązał inwestora do usunięcia nieprawidłowości w przedstawionym projekcie budowlanym, co nastąpiło [...] r. W tym stanie sprawy Starosta [...], decyzją z [...] r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia wnioskowanego pozwolenia na budowę, za podstawę wskazując art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu organ wskazał, że inwestor nie wykonał ww. postanowienia w punkcie 3, tj. linia zabudowy wskazana w projekcie zagospodarowania terenu nie uwzględnia zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowani a przestrzennego gminy F., co oznacza, że usytuowanie projektowanego budynku mieszkalnego przesądza o braku zgodności projektu budowlanego z ustaleniami tego planu. W odwołaniu od decyzji inwestor wskazał, że projektowana inwestycja jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy F.. Powołał się na pismo Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z [...] r., w którym wskazano, że działka nr [...], na której planuje się zlokalizować inwestycję częściowo przeznaczona jest do wywłaszczenia, natomiast z załączonej mapy wynika, że część podlegająca wywłaszczeniu jest w znacznej odległości od projektowanego budynku mieszkalnego. Brak ostatecznego opracowania projektowego drogi nie pozwala na wykonanie linii zabudowy wynikającej z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zapisy miejscowego planu pozwalają w szczególnych uzasadnionych przypadkach na sytuowanie budynku w odległości mniejszej z warunkiem zachowania aktualnie obowiązujących przepisów ustawy o drogach publicznych. Zdaniem strony uzupełniono linię zabudowy przyjętą w planie miejscowym. Nadto wskazał, że linie miały charakter poglądowy i nie zostały prawidłowo naniesione, gdyż na mapie do celów projektowych wyznaczono tylko zarys pasa drogowego. Wskazaną na wstępie decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W jej uzasadnieniu Wojewody wskazał, że na terenie, na którym zlokalizowano inwestycję obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Organ odwoławczy dokonując analizy tego planu stwierdził, że istotnym dla sprawy jest zapis działu V.4. Komunikacja pkt 5 ppkt 1a, zgodnie z którym minimalna linia zabudowy dla budynków mieszkalnych od drogi publicznej wynosi 100 m. Określenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w planie miejscowym oznacza, że nowobudowany budynek może zostać zbudowany nie bliżej niż w wyznaczonej linii. W omawianej sprawie budynek mieszkalny został zaprojektowany w odległości ok. 59,5 m od drogi publicznej. Odległość ta została określona orientacyjnie, gdyż omawiana działka została wskazana w obecnym etapie opracowania dokumentacji projektowej w studium koncepcji programowej dla przedsięwzięcia pn. "Budowa drogi ekspresowej [...] P. - [...]". W tym przypadku nie można również zastosować dopuszczenia w szczególnie uzasadnionych przypadkach, które zezwala na sytuowanie budynków w odległości mniejszej niż 100 m, gdyż projektowana droga ekspresowa [...] jest w fazie koncepcji i nie można dokładnie wskazać granic pasa drogowego, co potwierdza pismo Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] r. Na obecnym etapie nie ma możliwości stosowania art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Wobec powyższego - zdaniem Wojewody - usytuowanie projektowanego budynku jest niezgodne z zapisem planu miejscowego. Tym samym inwestor nie wypełnił podstawowego wymogu postanowienia, tj. nie dostosował usytuowania projektowanego budynku do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy F.. Dlatego należało utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie pozwolenia na budowę. Na powyższą decyzję skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wywiódł inwestor zastępowany przez zawodowego pełnomocnika zarzucając naruszenie: 1. art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, poprzez wydanie decyzji odmownej na jego podstawie, w sytuacji gdy w zaistniałym stanie faktycznym nie ma on zastosowania, bowiem projekt był zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy F. (dalej: m.p.z.p.); 2. pkt 6 ppkt 2 działu V.4.-Komunikacja m.p.z.p., poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego oraz ustaleń faktycznych jednoznacznie wynika, że powinien on znaleźć zastosowanie; 3. pkt 6 ppkt 2 działu V.4-Komunikacja m.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucja RP i art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez dokonanie wadliwej wykładni zapisów m.p.z.p. oraz art. 43 ust. 1 ww. ustawy i uznanie, że planowaną inwestycję zaprojektowano z naruszeniem ustaleń m.p.z.p., w sytuacji, gdy przy prawidłowym wyważeniu praw konstytucyjnie chronionych oraz wartości, w celu ochrony których prawa te mogą zostać ograniczone, należało dojść do wniosku, że planowana inwestycja stanowi dozwolony przypadek usytuowania budynku w mniejszej odległości od drogi krajowej ekspresowej, z warunkiem zachowania obowiązujących przepisów ustawy o drogach publicznych; 4. art. 43 § 1 ustawy o drogach publicznych, poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że w stosunku do przedmiotowej inwestycji nie można zastosować dopuszczenia w szczególnie uzasadnionych przypadkach, które zezwala na sytuowanie budynków w odległości mniejszej niż 100 m, co doprowadziło do wydania błędnego rozstrzygnięcia; 5. art. 10 § 1 k.p.a., polegające na niezapewnieniu skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu i uniemożliwieniu mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 6. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak merytorycznego odniesienia się organu odwoławczego do faktu zabudowania działki nr [...] siedliskiem rolniczym i wpływu tej okoliczności dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy; 7. art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niezebrania i nierozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału, w szczególności poprzez nieprzeprowadzenie oględzin i ustalenia sposobu zagospodarowania działki skarżącego, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że inwestycja nie może być usytuowana w odległości mniejszej niż 100 m od planowanej drogi. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zwrot kosztów postępowania. Jednocześnie wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Uzasadniając przywołane zarzuty skarżący wskazał między innymi, że zaskarżona decyzja jest wadliwa gdyż art. 43 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych dopuszcza umieszczenie obiektów budowlanych przy drogach w odległości 20 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Natomiast wskazana w m.p.z.p. linia zabudowy (100 m) odnosi się do odcinków projektowanych drogi ekspresowej. Tym samym Wojewoda dokonał błędnej wykładni ww. przepisów, dochodząc do nieprawidłowego wniosku, że art. 43 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych nie może zostać zastosowany na obecnym etapie. Nadto skarżący dodał, że pozwolenie na budowę dotyczy budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego pośrodku siedliska rolniczego, gdzie są budynki gospodarcze służące dla rolnictwa. Wobec tego inwestycja spełnia kryteria wskazane w pkt 6 pkt 2 m.p.z.p., bowiem dotyczy sytuowania budynku w istniejącym siedlisku, co skutkuje możliwością zastosowania odległości wynikających z ustawy o drogach publicznych (tj. co najmniej 20 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, gdzie w przedmiotowej sprawie jest to odległość 59,5 m). Ponadto zdaniem strony organy niesłusznie pominęły kwestię, że w zakresie odcinka inwestycyjnego przebiegającego przez gminę F. obowiązuje ostateczna decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, która jest dokumentem wiążącym. Decyzja ta określa przebieg drogi ekspresowej [...] i z punktu widzenia formalno-prawnego zmiana przebiegu drogi ekspresowej [...] nie jest obecnie możliwa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga okazała się o tyle uzasadniona, że doprowadziła do stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, zwanej dalej P.p.s.a., aczkolwiek nie z przyczyn podniesionych w skardze. Stosownie bowiem do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem art. 57a, który w tej sprawie nie ma zastosowania). W punkcie wyjścia rozważań należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja wydana została w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej w skrócie jak dotychczas: "Prawo budowlane"). Nie może budzić wątpliwości, że zasadą prawa budowlanego pozostaje, że organ administracji może wydać pozwolenie na budowę obiektu budowlanego wyłącznie wtedy, kiedy tego rodzaju inwestycja jest zgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co wynika wprost z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego. Innymi słowy w przypadku stwierdzenia niezgodności między wynikającym z projektu budowlanego zamierzeniem inwestycyjnym, a ustaleniami planu miejscowego przepis ten upoważnia i obliguje właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej do wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Z taką też sytuacją - zdaniem organów - mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu stanowiska tego nie można jednak zaakceptować. Rozpocząć należy od przypomnienia, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, którego ustalenia kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Plan miejscowy w sposób kompleksowy informuje właścicieli nieruchomości o stanie prawnym danego terenu i dopuszczalnym sposobie jego zagospodarowania (por. wyrok NSA z dnia 24 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2365/18). Oznacza to, że plan miejscowy ustala porządek normatywny, który staje się przedmiotem konkretyzacji w aktach administracyjnych np. w pozwoleniach na budowę, bowiem reguluje kwestie związane z budową nowych budynków oraz ich parametrów. Tym samym rozstrzygające w indywidualnych sprawach organy związane są treścią przepisów obowiązujących planów miejscowych, które mają moc wiążącą erga omnes. Nie może przy tym budzić wątpliwości, że do wykładni norm planistycznych zawartych w planie miejscowym należy podchodzić z należytą starannością i wnikliwością stosując wszystkie metody interpretacyjne właściwe dla wykładni aktów normatywnych. W sprawie, jak wskazały organy, działka objęta inwestycją zlokalizowana jest w obszarze oznaczonym w m.p.z.p. jako [...] - obszary rolne z zabudową kolonijną i rozproszoną do adaptacji i w części w obszarze oznaczonym [...] - obszary przeznaczone pod drogę krajową - docelowo ekspresową. Co najistotniejsze w kontekście zaistniałego sporu - w dziale V.4 Komunikacja w pkt 5 ppkt 1 lit. a wskazano, że "ustala się minimalne linie zabudowy od dróg publicznych (od krawędzi jezdni) drogi krajowej nr [...] [...] - w klasie technicznej "[...]" (ekspresowa) na odcinkach projektowanych do modernizacji i dostosowania parametrów technicznych do kategorii drogi ekspresowej - budynków mieszkalnych i zamieszkania zbiorowego sytuowanych na północny-wschód od ww. drogi - 100 m." Powyższe, zdaniem organów oznacza, że nowobudowany budynek może zostać zbudowany nie bliżej niż w wyznaczonej linii. W omawianej sprawie budynek mieszkalny został natomiast zaprojektowany w odległości ok. 59,5 m od drogi publicznej, co stanowi o niespełnieniu warunków wymaganych planem miejscowym. Zdaniem Sądu organ nieprawidłowo odczytał wyżej przywołany zapis planu miejscowego, co w konsekwencji doprowadziło go do błędnych wniosków. Po pierwsze, prawodawca miejscowy w treści pkt 5 posłużył się pojęciem "od krawędzi jezdni", co oznacza, że przepis ten może mieć zastosowanie jedynie do dróg publicznych istniejących. Nie można bowiem mówić o "krawędzi jezdni" nieistniejących dróg ani nawet dróg projektowanych. Po drugie, normatywność i znaczenie tego pojęcia potwierdza dalsza część analizowanego przepisu, która wskazuje, że ma on zastosowanie do drogi krajowej nr [...] wyłącznie na odcinkach projektowanych do modernizacji (podkreślenie Sądu) i dostosowania parametrów technicznych do kategorii drogi ekspresowej, a zatem jedynie do odcinków już istniejących. Modernizować oznacza bowiem m.in. ulepszać, unowocześniać, usprawniać, zmieniać substancję istniejącą, a w żadnym razie projektowaną. Z akt sprawy wynik natomiast, że odcinek drogi krajowej nr [...] znajdujący się w sąsiedztwie działki inwestora nie jest odcinkiem istniejącym, lecz całkowicie nowym projektowanym od podstaw odcinkiem drogi [...], biegnącym nowym śladem równolegle do istniejącej trasy [...]. Z tego względu - w ocenie Sądu - zapis planu miejscowego na którego treść powołały się organy obu instancji nie mógł mieć w sprawie zastosowania, odnosi się bowiem do innej sytuacji, niż ta mająca miejsce w sprawie. Tym samym planowana przez inwestora zabudowa nie może być ograniczana przez zapisy zawarte w analizowanym przepisie. Z tożsamym przyczyn w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, który określa odległości nowych obiektów budowlanych od drogi w zależności od jej rodzaju. Przepis ten nie wskazuje bowiem na możliwość usytuowania spornego obiektu względem "projektowanej drogi" ale względem krawędzi jezdni, tj. istniejącej drogi. Innymi słowy norma zawarta w tym przepisie reguluje wymóg obowiązujący w procesie sytuowania obiektu budowlanego przy istniejącej drodze publicznej. Nie dotyczy natomiast sytuowania obiektu budowlanego w stosunku do nieistniejącej lecz projektowanej drogi. Wobec powyższego Sąd uznał, że organy obu instancji w okolicznościach niniejszej sprawy, nie wykazały, że projekt budowlany w zakresie odległości od projektowanej drogi ekspresowej [...] jest niezgodny z ustaleniami m.p.z.p. Stanowisko organów jest nieuprawnioną, stanowiącą swoistą, nadinterpretację zapisów miejscowego planu, skutkująca naruszeniem art. 35 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 i art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) Prawa budowlanego. Oznacza to, że odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę okazała się przedwczesna, czym organy naruszyły ww. przepisy prawa. W tym stanie rzeczy Sąd uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a., jak orzekł w punkcie 1 wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając w punkcie 2 wyroku na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, na które składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł równoważnej minimalnej stawce za czynności adwokata w postępowaniu sądowoadministracyjnym z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. Ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę organy uwzględnią powyższe stanowisko Sądu i ponownie dokona oceny projektu budowanego z pozostałymi ustaleniami planu miejscowego i zależnie od wyników dokonanych ustaleń wyda stosowne rozstrzygnięcie.