II SA/Lu 943/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec (sprawozdawca), Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia [...]., znak: [...] w części orzekającej zwrot projektowanej działki nr [...] tj. w pkt I oraz od IV do XII; II. zasądza od Wojewody na rzecz Gminy 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] października 2015r., znak: [...] Wojewoda uchylił decyzję Starosty L. z dnia [...] stycznia 2015r., znak: [...] w sprawie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej dawnym nr [...], położonej w L. przy ul. [...]. Jak wynika z akt sprawy, aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 1988 r. Skarb Państwa nabył od G. P. i A. P. działkę nr [...] o pow. 0,5684 ha z przeznaczeniem pod realizację osiedla mieszkaniowego [...] Działka ta położona jest w obszarze aktualnych działek nr [...], [...] obręb 27-[...], ark. mapy 10. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2007 r. byli właściciele zwrócili się do Prezydenta Miasta L. o zwrot – jak następnie doprecyzowali w toku postępowania - części wywłaszczonej i obecnie niezagospodarowanej nieruchomości, obecnie wchodzącej w skład części działki nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. Wojewoda wyłączył - na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 oraz art. 26 § 2 pkt 1 kpa - Prezydenta Miasta L. od prowadzenia sprawy o zwrot przedmiotowej nieruchomości i wyznaczył do jej rozpatrzenia Starostę L.. W toku postępowania przeprowadzono oględziny w dniach 18 marca i [...] sierpnia 2008r., podczas których stwierdzono ogólnie, że wywłaszczoną nieruchomość zagospodarowano pod budynki mieszkalne i ulice, pozostałą natomiast część ogrodzono w związku z prowadzoną na niej budową budynku. Następnie sporządzono dokumentację geodezyjno – prawną zarejestrowaną w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L., w której nieruchomość objętą wnioskiem o zwrot oznaczono początkowo nr [...], a następnie projektowanym nr [...] o pow. 0,2267 ha. W toku kolejnych oględzin w dniu [...] lipca 2010r. stwierdzono, że działka ta jest ogrodzona i wybudowano już na niej 4-kondygnacyjny budynek, a teren wokół budynku zagospodarowano przejściami pieszymi utwardzonymi kostką brukową. Organ ustalił, że przedmiotowa nieruchomość w dacie nabycia na rzecz Skarbu Państwa objęta była miejscowym planem ogólnego zagospodarowania przestrzennego obszaru funkcjonalnego L. Zespołu Miejskiego zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Miejskiej Rady N. w L. z dnia [...] grudnia 1986 r., zgodnie z którym wywłaszczona działka nr [...] w przeważającej części położona była w obszarze oznaczonym symbolem: IIB29MW - projektowane osiedle wielorodzinne [...] z urządzeniami usług podstawowych, a częściowo w liniach regulacyjnych projektowanej Trasy Z. - oznaczenie symbolem: 015KGt. Brak jest natomiast planu realizacyjnego osiedla [...]" obowiązującego dla przedmiotowego terenu w dacie wywłaszczenia. Prowadzone na spornej działce roboty budowlane to budowa budynku mieszkalnego (segment B) z mieszkaniami chronionymi z zespołem do fizykoterapii powstający przy istniejącym, ale niedokończonym jeszcze D. S. (segment A) na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego Gminie L. decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] stycznia 2007 r. Roboty rozpoczęto w dniu [...] października 2007r., a więc już po złożeniu wniosku o zwrot. Mając powyższe na uwadze, decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Starosta L. orzekł o jej zwrocie na rzecz poprzednich właścicieli, wskazując, że nie została ona zagospodarowana w przewidzianym w art. 137 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782) zwanej dalej u.g.n. - terminie. W stosunku do pozostałej części dawnej działki nr [...] postępowanie umorzono wobec rezygnacji wnioskodawców z ubiegania się o zwrot w tym zakresie. Organ orzekł jednocześnie o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania w oparciu o sporządzony w sprawie operat szacunkowy, powiększając jego wysokość o wzrost wartości nieruchomości na skutek podjętych na niej, już po wywłaszczeniu, działań zgodnie z art. 140 ust. 4 u.g.n. Wojewoda decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. uchylił tę decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda wprawdzie podzielił stanowisko organu I instancji o zwrocie przedmiotowej nieruchomości, jednak za wadliwe uznał doliczenie do kwoty odszkodowania nakładów poczynionych na nieruchomości po złożeniu wniosku o zwrot. Rozpoznając sprawę ponownie Starosta L. potwierdził, że roboty budowlane na działce objętej wnioskiem o zwrot rozpoczęły się dopiero w dniu [...] października 2007 r., a więc już po złożeniu tego wniosku, natomiast w tej dacie porośnięta była trawą i chwastem i nie realizowano na niej żadnej inwestycji. Wynika to m.in. z mapy sytuacyjno - wysokościowej przedmiotowego terenu z dnia [...] lipca 2007 r. oraz fotografii. Na działce istniał w tym okresie tylko budynek D. S. (segment A), a nie przystąpiono jeszcze do realizacji segmentu B - tj. budynku z mieszkaniami chronionymi. Oznacza to, że sporna nieruchomość, ze względu na upływ terminów wskazanych w art. 137 u.g.n., jest nieruchomością zbędną na cele wywłaszczenia. W związku z powyższym, Starosta L. decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. ponownie orzekł o jej zwrocie, a ustalając wysokość odszkodowania pominął wzrost jej wartości wynikający z wybudowania na niej, już po złożeniu wniosku o zwrot, budynku. Wojewoda decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. utrzymał w mocy tę decyzję. Wyrokiem z dnia [...] września 2012 r. Sygn. akt II SA/Lu 540/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzje organów obu instancji. Sąd podzielił wprawdzie stanowisko, że należało orzec zwrot nieruchomości, gdyż stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia, w rozumieniu art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. tj. ze względu na upływ wskazanych w tym przepisie terminów realizacji celu wywłaszczenia oraz stwierdził, że organy dokonały prawidłowej wykładni art. 140 u.g.n., to jednak – zdaniem Sądu - zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 93 ust. 3b u.g.n., dotyczącym zasad podziału nieruchomości zabudowanej. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził także ubocznie, że choć zbędne było ustalanie, czy w ogóle realizacja budynku mieszkalnego z mieszkaniami chronionymi i zespołem do fizykoterapii przy [...] mieści się w celu wywłaszczenia jakim była budowa osiedla mieszkaniowego [...]", to jednak pomimo, że nie zachowały się materiały dot. planu realizacyjnego budowy osiedla [...]", taka inwestycja nie może być uznana za zgodną z celem wywłaszczenia. Wynika to przede wszystkim z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dacie wywłaszczenia i w dacie realizacji inwestycji. Mianowicie "w dacie wywłaszczenia przedmiotowa działka położona była w obszarze przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne, natomiast obecnie na terenie usług publicznych". Wyrokiem z dnia [...] października 2013 r., sygn. akt I OSK 3064/12 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku, choć uznał jego uzasadnienie za błędne. NSA stwierdził, że wbrew stanowisku Sądu I instancji cel wywłaszczenia tj. budowa osiedla, w dacie złożenia wniosku o zwrot był realizowany, gdyż budynek z mieszkaniami chronionymi mieści się w budowie osiedla. Odnosząc się do kwestii zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia z uwagi na upływ terminów, o których mowa w art. 137 ust. 1 pkt. 1 i 2 u.g.n., NSA wskazał, że stanowisko Sądu I instancji jest co najmniej przedwczesne, bowiem oparte zostało na wadliwej, zbyt restrykcyjnej wykładni art. 137 u.g.n. NSA wskazał, że poprzednio obowiązująca ustawa z dnia [...] kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości ( Dz. U., Nr 22, poz. 99, dalej "u.g.g."), w art. 69 ust. 1 w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia [...] września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464, ze zm.) przewidywała, że "nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela albo jego następcy prawnego za jego zgodą, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu", jednak nie precyzowała, kiedy i jak nieruchomość mogła stać się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis ten nie zawierał też dodatkowego zastrzeżenia o "nieużyciu" nieruchomości na cel wywłaszczenia. Ustawa pozostawiała więc szeroki zakres uznania organom administracji, a przesłankę zbędności i ramy zakresu obowiązku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości na podstawie tego przepisu ustalano w orzecznictwie sądów administracyjnych na podstawie wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Podkreślano, że nieruchomość stawała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli upłynął pewien wystarczająco długi okres od chwili wywłaszczenia do chwili żądania zwrotu nieruchomości, a w chwili wystąpienia z żądaniem na nieruchomości nie rozpoczęto jeszcze realizacji celu publicznego określonego w decyzji o wywłaszczeniu lub po wywłaszczeniu została ona faktycznie przekazana na realizację innego celu niż pierwotnie wskazany cel wywłaszczenia. Od dnia [...] września 2004r po nowelizacji u.g.n. dokonanej ustawą z dnia [...] listopada 2003r o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004r., Nr 141, poz. 1492 ), możliwość zwrotu nieruchomości wywłaszczonej m.in. na podstawie przepisów u.g.g. została wprawdzie ograniczona ze względu na upływ wskazanych w art. 137 terminów, to jednak warunek ten należy – zdaniem NSA - interpretować wyłącznie odpowiednio, a nie bezpośrednio (co wynika z art. 216 ust. 2 pkt. 3 u.g.n), a więc z uwzględnieniem wypracowanego na gruncie u.g.g., wskazanego wyżej, stanowiska. Skoro ustawodawca nie wprowadził sposobu bezpośredniego stosowania przepisów rozdziału 6 Działu III u.g.n. do wywłaszczeń powstałych na gruncie wcześniejszych ustaw to zapewne było to działanie świadome związane z akceptacją stanów prawnych i faktycznych, gdzie wcześniej wywłaszczone nieruchomości zostały użyte zgodnie z celami wywłaszczenia, ale bez zachowania terminów z art. 137 u.g.n. Jeśli więc nieruchomość wywłaszczona pod rządami u.g.g. jest niezagospodarowana zgodnie z celem jej wywłaszczenia na datę wniosku o jej zwrot, to jej zwrot jest możliwy. Z uwagi natomiast na jedynie "odpowiednie" stosowanie do takich nieruchomości przepisów u.g.n., należy natomiast dopuścić zwrot nieruchomości, nawet jeśli terminy wskazane w art. 137 u.g.n. zostały przekroczone, ale w dacie złożenia wniosku o zwrot rozpoczęto realizację celu wywłaszczenia. Mając to na uwadze NSA stwierdził, że w niniejszej sprawie cel wywłaszczenia w dacie złożenia wniosku był realizowany, gdyż budynek z mieszkaniami chronionymi mieści się w budowie osiedla. K. są natomiast ponowne ustalenia dotyczące jedności inwestycji [...] i budynku z mieszkaniami chronionymi realizowanej w różnych terminach na działce ewidencyjnej, z której wyodrębniono działkę o nr [...], jej realizacji na datę złożenia wniosku o zwrot nieruchomości i celu realizacji w porównaniu z celem wskazanym przy wywłaszczeniu nieruchomości. NSA podkreślił, że celem wywłaszczenia była duża inwestycja, jaką jest budowa osiedla mieszkaniowego obejmującego realizację szeregu elementów w dłuższym okresie czasu. Nie sposób natomiast jej wykonać w terminach wskazanych w art. 137 u.g.n., jak też postulować wywłaszczenia częściowe – tylko pod określone elementy całej inwestycji. NSA stwierdził również naruszenie przez WSA i organy art. 140 ust.4 u.g.n. Zdaniem NSA przepis ten pozwala na zobowiązanie byłego właściciela do zapłaty odszkodowania za działania poczynione na nieruchomości nawet już po dniu złożenia wniosku o jej zwrot. Rozliczenie nakładów poczynionych na nieruchomość po dacie jej wywłaszczenia, ustalanych według zasad wskazanych w art. 140 u.g.n, nie jest bowiem odszkodowaniem tylko zwrotem wartości dodanej, zwiększającej wartość nieruchomości. Zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest dokonywany w oparciu o wydaną decyzję o charakterze konstytutywnym, a więc do czasu jej wydania Gmina lub Skarb Państwa są właścicielem nieruchomości i mogą swoje uprawnienia realizować nawet w razie złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. Przepis art. 140 u.g.n. wymaga, by rozliczenie nakładów w przypadku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości następowało na podstawie decyzji administracyjnej orzekającej zwrot, niedopuszczalne jest bowiem dokonywanie takich rozliczeń na drodze cywilnoprawnej. Rozpatrując sprawę ponownie organ I instancji przeprowadził uzupełniające postępowanie wyjaśniające, w toku którego na podstawie koncepcji programowo – przestrzennej Wydziału Urbanistyki i Nadzoru Budowlanego z [...] maja 1986r., stanowiącej podstawę do dalszych prac projektowych nad zagospodarowaniem osiedla [...]" stwierdzono, że na wywłaszczonym terenie planowano realizację zespołu mieszkaniowego, zaś południowa część tego terenu przeznaczona była pod tereny dróg wraz z przystankiem autobusowym. W związku z powyższym, na potrzeby niniejszego postępowania została ponownie sporządzona dokumentacja geodezyjno – prawna spornej nieruchomości nr [...], w ramach której wydzielono dwie działki – nr [...] o pow. 0,0848 i nr [...] o pow. 0,1419 ha. W toku oględzin w dniu [...] października 2014 r. ustalono, że działka nr [...] położona jest w ogrodzeniu D. S. i stanowi pielęgnowany teren zielony porośnięty trawą i roślinami ozdobnymi, z ławkami, metalową altaną oraz alejkami z kostki brukowej i 2 latarniami. Pozostały obszar działki nr [...] tj. projektowanej działki nr [...] zajęty jest pod budynek D. S. z mieszkaniami chronionymi oraz otaczające go utwardzenie z kostki brukowej. Organ I instancji ustalił, że w dniu [...] września 1999 r. Prezydent Miasta L. udzielił pozwolenia na budowę budynku D. S. (segment A) oraz budynku mieszkalnego z mieszkaniami chronionymi (segment B) na działce nr [...]. Następnie z dnia [...] stycznia 2007 r. Prezydent Miasta L. udzielił pozwolenia na budowę budynku D. S. (segment A) w zakresie dokończenia budowy oraz budynku mieszkalnego z mieszkaniami chronionymi (segment B) z zespołem do fizykoterapii. Prace budowlane związane z realizacją segmentu B zostały rozpoczęte w dniu [...] października 2007r. W dniu [...] listopada 2009 r. sporządzony został protokół odbioru końcowego budynku D. S., w którym określono, że inwestycja składa się z dwóch części: segment A - D. S. oraz segment B - budynek mieszkalny z mieszkaniami chronionymi, zaś decyzją z dnia [...] października 2010 r. Prezydent Miasta L. przekazał działkę nr [...] w trwały zarząd na rzecz D. S.. W toku niniejszego postępowania Wydział Inwestycji i Remontów Urzędu Miasta L. poinformował pismem z dnia [...] maja 2014 r., że budowa segmentu A i B D. S. przy ul. [...] w L. stanowiła jedno zamierzenie inwestycyjne. Mając powyższe na uwadze organ I instancji stwierdził, że realizacja budynku [...] – segment A oraz budynku mieszkalnego z mieszkaniami chronionymi- segment B stanowiła jedno zamierzenie inwestycyjne – wynika to wprost z pozwolenia na budowę z 1999r., jak i z pozwolenia na dokończenie budowy segmentu A i budowy segmentu B z dnia [...] stycznia 2007r. W dacie złożenia wniosku o zwrot, inwestycja była więc w trakcie realizacji – istniał segment A tj. budynek [...] (niedokończony), a na realizację segmentu B wydano już pozwolenie. Z tych względów nie można mówić o zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia z uwagi na niezachowanie terminów określonych w art. 137 u.g.n. Zdaniem organu I instancji, nieruchomość ta w części dotyczącej działki nr [...] nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. W świetle bowiem wskazanej wyżej koncepcji programowo – przestrzennej północna część wywłaszczonej nieruchomości odpowiadająca działce nr [...] miała być zagospodarowana pod tereny dróg. Z tego względu nie można uznać za realizację celu wywłaszczenia budowy infrastruktury [...] tj. zieleni wraz z alejkami, ławkami i altaną – działka nr [...] podlega więc zwrotowi. Na działce tej nie przystąpiono bowiem do realizacji celu nabycia, jakim była budowa drogi, ale zagospodarowano ją na inne cele. Z tych względów wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. Starosta L. orzekł zwrot nieruchomości oznaczonej w dokumentacji geodezyjno - prawnej projektowanym numerem [...] o pow. 0,0848 ha, odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej w dokumentacji numerem 10/7 o pow. 0,1419 ha oraz umorzył postępowanie w zakresie dotyczącym pozostałej powierzchni dawnej działki nr [...], co do której wnioskodawcy cofnęli żądanie. Ustalając wysokość odszkodowania na podstawie art. 140 ust. 4 u.g.n. organ I instancji nie uwzględnił istniejącego na działce nr [...] budynku, wyjaśniając, że działka ta nie podlega zwrotowi, nie uwzględnił również infrastruktury na zwracanej działce nr [...] (tj. zieleni, ławek, altanki) stwierdzając, że infrastruktura ta ma charakter nietrwały, nie jest związana trwale z gruntem, a więc nie nastąpiła zmiana wartości nieruchomości wskutek działań podjętych po wywłaszczeniu. Po rozpatrzeniu odwołań Gminy L. oraz pełnomocników wnioskodawców, Wojewoda wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2015r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 kpa. Organ odwoławczy zasadniczo podzielił stanowisko organu I instancji co do zwrotu działki nr [...] o pow.0,0848 ha i o odmowie zwrotu działki nr [...] o pow. 0,1419 ha, natomiast wskazał na wadliwe ustalenie wysokości odszkodowania i rozliczenie nakładów. Wojewoda podkreślił przede wszystkim, że nastąpiło zrealizowanie celu wywłaszczenia poprzez budowę budynku z mieszkaniami chronionymi na działce nr [...], ale jednocześnie zaznaczył, że nastąpiło to wyłącznie w części w jakiej wywłaszczony grunt przeznaczony był pod osiedle mieszkaniowe. Stwierdził również, że budowa budynku D. S. (segment A) i budynku z mieszkaniami chronionymi (segment B) stanowiła jedno zamierzenie inwestycyjne i została zrealizowana z zachowaniem terminów określonych w art. 137 ugn. Z tych względów nie był zatem możliwy zwrot tej działki. Zwrot taki należało natomiast orzec w odniesieniu do działki oznaczonej w dokumentacji geodezyjno - prawnej projektowanym numerem [...] o powierzchni 0,0848 ha, zajętej pod zieleń w otoczeniu D. S., gdyż działka ta znalazła się w liniach planowanej - w obowiązującym w dacie wywłaszczenia planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Miejskiej Rady N. nr [...] z dnia [...] grudnia 1986 r. - drogi oznaczonej symbolem 015KGt tj. "projektowanej trasy zielonej w kategorii głównej tranzytowej o 2 jezdniach po 7,0 (metrów) szerokości, oddzielonych pasem zieleni min. 6,0 m, skrzyżowanie z ulicami [...], trasą W-R dwupoziomowe. Szerokość w liniach regulacyjnych 60,0 m. Dostępność tylko przez skrzyżowanie." Wojewoda stwierdził więc, że "porównując przeznaczenie jakie w dacie wywłaszczenia wiązano z nieruchomością na obszarze odpowiadającym dzisiejszej działce o projektowanym numerze [...] i jej późniejsze wykorzystanie pod zieleń i infrastrukturę D. S. należy stwierdzić, iż zwrot działki jest usprawiedliwiony, nastąpiła bowiem zmiana celu uzasadniająca takie rozstrzygnięcie". Wojewoda, pomimo iż zasadniczo podzielił stanowisko organu I instancji, uchylił decyzję tego organu ze względu na wadliwe ustalenie odszkodowania i rozliczenie nakładów na podstawie art. 140 u.g.n. w związku ze zwrotem działki o projektowanym nr [...]. W ocenie Wojewody, należało uwzględnić istniejące na tej działce urządzenia wraz z pielęgnowaną zielenią, gdyż podnoszą one atrakcyjność działki i powodują zwiększenie jej wartości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Gmina L. domagała się uchylenia w całości decyzji Wojewody oraz decyzji organu I instancji w części orzekającej o zwrocie projektowanej działki nr [...]. Skarżąca zarzuciła organom naruszenie art. 136 u.g.n. poprzez wadliwe przyjęcie, że cel wywłaszczenia na działce nr [...] nie został zrealizowany. Podniosła, że skoro zarówno NSA, jak i następnie organy przyznały, że budowa [...] z mieszkaniami chronionymi mieści się w celu wywłaszczenia, jakim była realizacja osiedla mieszkaniowego, to również wykonanie infrastruktury tych budynków stanowi cel wywłaszczenia i jedno zamierzenie inwestycyjne. Skarżąca dodała, że aktualne zagospodarowanie działki stanowiącej bezpośrednie otoczenie [...] najlepiej służy jego mieszkańcom. Zdaniem skarżącej, organy wadliwie przyjęły, że nastąpiła zmiana celu wywłaszczenia tylko z uwagi na to, że nieznaczna część tej nieruchomości w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego z [...] grudnia 1986r. znalazła się w liniach planowanej drogi. Plan ten przewidywał jedynie prognozowane zamierzenia, nie był natomiast dokumentem określającym cel wywłaszczenia. Cel został określony wyłącznie w umowie z dnia [...] czerwca 1988r., a przy jej zawieraniu okazano decyzję Urzędu Miejskiego w L. Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 1986r. ustalającą miejsce i warunki realizacji osiedla mieszkaniowego [...]" na przedmiotowej nieruchomości. Skarżąca podniosła, że organ pomylił zmianę celu wywłaszczenia z modyfikacją lokalizacji inwestycji. Zgodnie bowiem z przyjętymi zasadami, realizacja planów ogólnego zagospodarowania przestrzennego dopuszczała odstępstwa i przesunięcia w toku prac nad realizacją planu, a wskazane w planie lokalizacje obiektów mogły być zmieniane w ramach przewidzianych planem ogólnym terenów osiedlowych. Z tego względu nie można uznać, że linie regulacyjne projektowanej trasy były sztywno wyznaczone oraz nie mogły ulegać zmianom i przesunięciom. Ponadto, za odmową zwrotu działki nr [...] przemawiają również – zdaniem skarżącej – względy słuszności, gdyż budowa drogi pod oknami [...] nie tylko byłaby sprzeczna z interesem jego mieszkańców, ale naruszałaby również przepisy techniczno – budowlane, w szczególności w zakresie wymaganych odległości. Skarżąca zarzuciła również organowi odwoławczemu naruszenie art. 138 § 2 kpa – organ ten uchylił decyzję organu I instancji w całości, podczas, gdy w części dotyczącej umorzenia postępowania w pkt III odwołanie nie było wniesione; wadliwie powołał nieaktualne już brzmienie art. 138 § 2 kpa i nie skorzystał z uprawnienia przewidzianego w art. 136 kpa do przeprowadzenia we własnym zakresie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem obowiązujących przepisów. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że zarówno organy, jak i obecnie Sąd są - na podstawie art. 153 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz.270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. - związane wydanym w niniejszej sprawie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] października 2013r., sygn. akt I OSK 3064/12. Zgodnie z tym przepisem, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Sąd ten podzielając ugruntowane stanowisko, że budowa osiedla mieszkaniowego obejmuje nie tylko budowę budynków mieszkalnych, ale również infrastrukturę towarzyszącą i zieleń, stwierdził, że cel wywłaszczenia - budowa osiedla był realizowany, gdyż budynek z mieszkaniami chronionymi mieści się w budowie osiedla. Zdaniem tego Sądu, o ile zostanie ustalone, że oba budynki tj. budynek D. S. (segment A) oraz budynek mieszkalny z mieszkaniami chronionymi z zespołem do fizykoterapii (segment B) stanowią jedną inwestycję, to z uwagi na to, że segment A (budynek [...] już w dacie składania wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, istniał (choć nie był wykończony), to nie można mówić o zbędności wywłaszczenia ze względu na upływ terminów wskazanych w art. 137 u.g.n. W toku ponownego rozpatrywania sprawy, organy ustaliły bezspornie, że budowa obu tych budynków stanowiła jedną inwestycję: pozwolenie na budowę z dnia [...] września 1999 r. obejmowało bowiem zarówno budynek D. S. (segment A), jak i budynek mieszkalny z mieszkaniami chronionymi (segment B), również pozwolenie z dnia [...] stycznia 2007 r. dotyczyło obydwu budynków – dokończenia segmentu A i budowy segmentu B, a w sporządzonym w dniu [...] listopada 2009 r. protokole odbioru końcowego stwierdzono, że inwestycja składa się z dwóch części: segmentu A - D. S. oraz segmentu B - budynek mieszkalny z mieszkaniami chronionymi. Prawidłowo w konsekwencji tych ustaleń i wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanego w niniejszej sprawie, organy obu instancji przyjęły, że część wywłaszczonej i objętej wnioskiem o zwrot nieruchomości, zajęta pod te budynki (działka nr [...]), nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia tj. ani ze względu na upływ terminów, o których mowa w art. 137 u.g.n ani ze względu na ich wykorzystanie niezgodnie z celem wywłaszczenia. Wadliwie natomiast organy obu instancji, rozpoznając sprawę po wydaniu wyroku NSA, stwierdziły, że na pozostałej części objętej wnioskiem o zwrot, wywłaszczonej nieruchomości (nr [...]) "nie przystąpiono do realizacji celu nabycia, jakim była budowa drogi, ale zagospodarowano grunt na inne cele" (organ I instancji), "nastąpiła zmiana celu wywłaszczenia" (organ II instancji), a w konsekwencji błędnie odmówiły zwrotu tej części nieruchomości. Uzasadniając swoje stanowisko organy wskazały na koncepcję programowo – przestrzenną Wydziału Urbanistyki i Nadzoru Budowlanego z [...] maja 1986r., stanowiącą podstawę do dalszych prac projektowych nad zagospodarowaniem osiedla [...]", z której wynika, że południowa część tego terenu przeznaczona była pod tereny dróg wraz z przystankiem autobusowym oraz na plan ogólny zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Miejskiej Rady N. nr [...] z dnia [...] grudnia 1986 r., z którego również wynika, że ta część nieruchomości przewidywana była pod drogę oznaczonej symbolem 015KGt tj. "projektowanej trasy zielonej w kategorii głównej tranzytowej o 2 jezdniach po 7,0 (metrów) szerokości, oddzielonych pasem zieleni min. 6,0 m, skrzyżowanie z ulicami [...], trasą W-R dwupoziomowe. Szerokość w liniach regulacyjnych 60,0 m. Dostępność tylko przez skrzyżowanie". Argumentacja ta nie jest – zdaniem Sądu – wystarczająca do przyjęcia, że ta część wywłaszczonej nieruchomości stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Cel wywłaszczenia działki o dawnym nr [...] o pow. 0,5684 ha został jednoznacznie określony w umowie z dnia z dnia [...] czerwca 1988 r. jako realizacja osiedla mieszkaniowego [...]". Bezspornie osiedle na tej działce zostało zrealizowane – znajdują się bowiem na niej budynki D. S. oraz budynek mieszkalny z mieszkaniami chronionymi z zespołem do fizykoterapii wraz z infrastrukturą, a takie zagospodarowanie nieruchomości mieści się – jak stwierdził NSA i jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym – w realizacji budowy osiedla mieszkaniowego. Wprawdzie rację ma Wojewoda, że cel wywłaszczenia należy interpretować z uwzględnieniem planów czy innych dokumentów, ale należy podkreślić, że ma to miejsce tylko wówczas, gdy cel wywłaszczenia wskazany w akcie wywłaszczeniowym (umowie, decyzji) został sformułowany ogólnie i niejasno. Konieczność interpretacji celu wywłaszczenia z uwzględnieniem innych dokumentów zachodzić więc będzie wówczas, gdy wywłaszczona nieruchomość została zagospodarowania w sposób nie dający się pogodzić z celem sformułowanym w akcie wywłaszczeniowym. W takiej sytuacji konieczne jest bowiem wykluczenie, że faktyczne zagospodarowanie wywłaszczonej nieruchomości nie było zagospodarowaniem określonym w dacie wywłaszczenia. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że tylko wtedy należałoby interpretować cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości w oparciu o inne dokumenty (plan ogólny czy koncepcję programowo – przestrzenną), gdyby na tej działce został zrealizowany inny cel, niż osiedle, który został wskazany w umowie. Tylko w takim przypadku można by więc mówić, że nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Za zbędną na cel wywłaszczenia uważa się bowiem nieruchomość wykorzystaną na inny cel, niż określony w chwili wywłaszczenia (decyzji, umowie) (art. 136 ust. 1 u.gn.) albo z powodu upływu terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. W sprawie niniejszej żadna z tych sytuacji nie zachodzi zarówno w odniesieniu do działki nr [...] (zajętej pod budynki), jak i w stosunku do działki nr [...] (zieleń, otoczenie budynków). Cel wywłaszczenia spornej nieruchomości został określony jednoznacznie i nie było potrzeby go wyinterpretowywać z innych dokumentów, a nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z tym celem – pod infrastrukturę osiedla. Potwierdził to Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia [...] października 2013r., sygn. akt I OSK 3064/12, którym – jak wskazano – zarówno Sąd w składzie obecnym, jak i organy administracji są związane. Wbrew stanowisku organów, nie nastąpiła więc ani zmiana ani modyfikacja celu wywłaszczenia. Okoliczność, że cel określony w umowie (realizacja osiedla [...]") być może w chwili zawierania umowy nie był spójny z obowiązującym wówczas planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Miejskiej Rady N. nr [...] z dnia [...] grudnia 1986 r. czy koncepcją programowo – przestrzenną Wydziału Urbanistyki i Nadzoru Budowlanego z [...] maja 1986r., stanowiącą podstawę do dalszych prac projektowych nad zagospodarowaniem osiedla [...]", nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że faktycznie celem wywłaszczenia było przeznaczenie nieruchomości określone w tych dokumentach, a nie w umowie. Słusznie wskazała Gmina L. w skardze, że dokumenty te miały charakter jedynie koncepcyjny, ogólny i przewidywały jedynie prognozowane przeznaczenie terenów, brak natomiast planów realizacyjnych, a bezspornie inwestycje przewidziane w tych dokumentach na spornej działce nr [...] nie zostały zrealizowane. Gdyby zostały one wcześniej doprecyzowane w planach realizacyjnych i faktycznie zrealizowane, usprawiedliwione byłoby ustalanie celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości określonego w umowie z dnia [...] czerwca 1988r. z uwzględnieniem tych dokumentów. Taka sytuacja nie miała miejsca, a zatem argumentacja i stanowisko organów w tym zakresie są wadliwe. Decyzja organu I instancji w części orzekającej o odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej nr [...] (pkt I) została wydana z naruszeniem art. 136 i 137 u.g.n. w konsekwencji bezprzedmiotowe było orzekanie o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania i rozliczeniu nakładów na podstawie art. 140 u.g.n. (pkt IV – XII). Również organ odwoławczy podzielając stanowisko organu I instancji o zwrocie działki nr [...] naruszył art. 136 i 137 u.g.n., a w konsekwencji bezzasadnie zastosował art. 138 § 2 kpa. Z tych względów decyzje obu organów we wskazanym zakresie podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" P.p.s.a. Rozpatrując sprawę ponownie, organ uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną wyrażoną przez Sąd w niniejszym składzie.