I OSK 3064/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech sędzia NSA Wiesław Morys sędzia del. WSA Mirosława Pindelska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 25 października 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Lublin od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 września 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 540/12 w sprawie ze skargi Gminy Lublin na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i rozliczeń z tym związanych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 540/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, uwzględniając skargę Gminy Lublin, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] oraz decyzję Starosty Lubelskiego z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i rozliczeń z tym związanych. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Pismem z dnia 12 lipca 2007 r. G. i A. P. - byli właściciele, zwrócili się do Prezydenta Miasta Lublin z wnioskiem o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości położonej w Lublinie, przy ul. [...], stanowiącej w dacie wywłaszczenia działkę nr 10, a obecnie wchodzącej w skład części działki nr 20/15, obręb [...], ark. mapy 10. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. Wojewoda Lubelski wyłączył Prezydenta Miasta Lublin od prowadzenia przedmiotowej sprawy i wyznaczył do jej rozpatrzenia Starostę Lubelskiego. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Starosta Lubelski orzekł o zwrocie nieruchomości położonej w Lublinie, oznaczonej jako projektowana działka nr 20/46 o pow. 0,2267 ha, stanowiącej własność Gminy Lublin na rzecz G. P. i A. P. na prawie wspólności ustawowej. W pkt II decyzji Starosta umorzył postępowanie w zakresie dotyczącym pozostałej powierzchni dawnej działki nr 10, a w pkt VI i VII zobowiązał wskazane osoby do zwrotu na rzecz Gminy Lublin kwoty 67.367,70 zł tytułem waloryzowanego odszkodowania, rozkładając tę kwotę na 120 miesięcznych rat. W uzasadnieniu organ wskazał, że aktem notarialnym z dnia 7 czerwca 1988 r. Skarb Państwa nabył od wnioskodawców działkę nr 10 o pow. 0,5684 ha, z przeznaczeniem pod realizację osiedla mieszkaniowego "[...]". W toku postępowania wykonana została dokumentacja geodezyjno-prawna wywłaszczonej nieruchomości, w której zawnioskowana do zwrotu działka została oznaczona numerem 10/6, któremu odpowiada projektowana działka nr 20/46. Ustalono, że zawnioskowany do zwrotu teren znajduje się w ogrodzeniu posesji, na której znajduje się budynek 4-kondygnacyjny. Obiekt ten (budynek mieszkalny z mieszkaniami chronionymi z zespołem do fizykoterapii przy Domu Pomocy Społecznej) wykonano na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez Prezydenta Miasta Lublin z dnia 12 stycznia 2007 r., a prace przy jego wykonaniu rozpoczęto w dniu 16 października 2007 r. Na dzień 12 lipca 2007 r. (data złożenia wniosku o zwrot), zawnioskowana do zwrotu część wywłaszczonej nieruchomości pozostawała całkowicie niezagospodarowana. W tych okolicznościach - w ocenie Starosty - zachodzą przesłanki do zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości określone w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Celem wywłaszczenia była realizacja osiedla mieszkaniowego "[...]", natomiast w chwili obecnej znajduje się tam budynek mieszkalny z mieszkaniami chronionymi z zespołem do fizykoterapii przy Domu Pomocy Społecznej, który został wykonany już po złożeniu wniosku o zwrot, a zatem z przekroczeniem 7-letniego terminu określonego w ww. przepisie. W tej sytuacji organ uznał, że część wywłaszczonej działki stała się zbędna na cel wywłaszczenia i powinna podlegać zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu zwrotu. W dalszej kolejności organ wskazał, iż obowiązek zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania znajduje swoje uzasadnienie w art. 140 ust. 1-3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W niniejszej sprawie zastosowanie znajduje także art. 217 ust. 2 tej ustawy, zgodnie z którym osoby pozbawione prawa własności w wyniku wywłaszczenia dokonanego przed dniem 5 grudnia 1990 r. w razie zwrotu tych nieruchomości zwracają odszkodowanie waloryzowane w wysokości nie większej niż 50% aktualnej wartości nieruchomości. Ustalona w wyniku waloryzacji odszkodowania kwota nie przekracza tej wartości. Nadto organ podniósł, że zgodnie z art. 140 ust. 4 ustawy, w razie zwiększenia się wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, waloryzowane odszkodowanie podlega zwiększeniu o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przepis ten nie mógł jednak mieć zastosowania w sprawie. Nie dotyczy on bowiem obowiązku zwrotu nakładów, poniesionych po wniesieniu wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Odnośnie umorzenia postępowania w pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości organ podniósł, że wnioskodawcy ograniczyli żądanie zwrotu wyłącznie do obszaru aktualnej działki nr 20/15, wobec powyższego postępowanie w pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości należało umorzyć. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina Lublin, podnosząc w nim zarzut naruszenia art. 7, 77 i 80 K.p.a. oraz art. 136 ust. 1 i 2, 137 i 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomości. Przede wszystkim zdaniem odwołującej, realizacja budynku mieszkalnego z mieszkaniami chronionymi zgodna była z celem nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, tj. pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]". Tak określonego celu wywłaszczenia nie niweczy natomiast realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących jak ciągi komunikacyjne, parkingi i inne urządzenia. Osiedle mieszkaniowe obejmuje bowiem nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom. Ponadto zdaniem odwołującej terminów określonych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie należy stosować do wywłaszczeń dokonanych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. 1 stycznia 1998 r., na co wskazuje przywołane przez nią orzecznictwo. Nadto podniesiono, że orzekając o zwrocie organ naruszył art. 93 ust. 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami, który to przepis określa sposób podziału nieruchomości zabudowanej - wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu, wyraźnie dzielące budynek na dwie odrębnie wykorzystywane części. Na zwróconej działce znajduje się w całości budynek mieszkalny (segment B) oraz część budynku domu pomocy społecznej (segment A), które to budynki są ze sobą gospodarczo w całości nierozerwalnie związane, a ich podział poprzez wzniesienie ścian na całości pionowej budynku wymagałoby wykonania daleko idących przeróbek, których zarówno koszt byłby bardzo znaczny. Ponadto w wyniku ich wykonania budynki nie mogłyby stanowić samodzielnych budynków. Stąd przyjęty podział został wykonany wadliwie i nie może stanowić podstawy do zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Odwołująca zakwestionowała także zobowiązanie wnioskodawców do zwrotu za wywłaszczoną nieruchomość jedynie kwoty odszkodowania zwaloryzowanego w kwocie 67.367,70 zł. Kwota ta pomija wartość nakładów poczynionych na wywłaszczonym gruncie, których wartość określono w operacie szacunkowym na kwotę 3.961.000,00 zł. Łączna zatem kwota odszkodowania przypadającego do zwrotu winna wynosić 4.026.365,40 zł. Pominięcie wartości dokonanych na gruncie nakładów stanowi naruszenie art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami i bez znaczenia przy tym jest w jakim czasie nakłady na zwracaną nieruchomość zostały poczynione. Zaskarżoną decyzją z dnia 25 kwietnia 2012 r., Wojewoda Lubelski, po rozpoznaniu odwołania, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W jej motywach w całości podtrzymał stanowisko organu I instancji co do zasadności zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oraz rozliczeń między wnioskodawcami, a Gminą. Jego zdaniem realizacja na przedmiotowym gruncie opisanego budynku nie mieści się w celu wywłaszczenia, a nadto budynek ten został wykonany z przekroczeniem terminów określonych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odnośnie natomiast wykładni art. 140 ust. 4 tej ustawy organ wyjaśnił, przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych, że w myśl tego przepisu brak jest podstaw do tego aby przy obliczaniu wysokości odszkodowania uwzględniać wartość nieruchomości spowodowaną innymi działaniami niż te, które zmierzały do realizacji celu publicznego, a do takich należy zakwalifikować nakłady poniesione na budowę budynku znajdującego się na zwracanej działce. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Gmina Lublin, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji. W skardze Gmina Lublin powtórzyła w całości zarzuty i argumentacje odwołania zarzucając tym samym naruszenie art. 136 ust. 1 i 3, art. 137, art. 140 ust. 4 i art. 93 ust. 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie, powołując się na swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 25 września 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 540/12, uwzględniając skargę wskazał, że wbrew stanowisku organów, podstawowe znaczenie dla oceny prawidłowości wydanej pozytywnej decyzji w przedmiocie zwrotu ma przepis art. 93 ust. 3b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., nr 102, poz. 651), zwanej dalej "u.g.n.". Sąd wskazał, że na wstępie rozstrzygnąć należy spór co do meritum sprawy, tj. dopuszczalności zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Wskazał więc, że działka nr 10 położna w Lublinie, należąca do G. i A. P., przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]", o której częściowy zwrot ubiegają się oni obecnie, została sprzedana przez nich Skarbowi Państwa w formie umowy cywilnoprawnej w dniu 7 czerwca 1988 r., a zatem w czasie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Z treści tej umowy wynika, że została ona zawarta po wcześniejszym wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do tej działki, prowadzonego m.in. na podstawie decyzji Urzędu Miejskiego w Lublinie z dnia [...] czerwca 1986 r. ustalającej miejsce i warunki realizacji osiedla mieszkaniowego "[...]". Z tych względów Sąd uznał zasadność oceny organów, że zawarta umowa kupna-sprzedaży spełnia, jako cywilnoprawna forma nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa, cechy nabycia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości na podstawie ww. ustawy w rozumieniu art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Z tego względu wniosek o zwrot tej nieruchomości, należało rozpatrzyć na podstawie przepisów u.g.n., o czym wprost stanowi ww. przepis. Zgodnie natomiast z art. 136 ust. 3 u.g.n. (w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie) ustawodawca przyjął, iż poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przywołaną normę ustawodawca poprzedził zakazem użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu (art. 136 ust. 1 u.g.n.). W zaskarżonej decyzji wyrażono pogląd, iż sporną nieruchomość należało uznać za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w rozumieniu art. 137 ust. 1 pkt 1, bowiem pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna (umowa kupna-sprzedaży działki została zawarta) nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia. Ponadto nie zrealizowano celu wywłaszczenia w terminie 10 lat od wywłaszczenia określonym w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. Sąd I instancji w pełni podzielił wyżej przedstawione stanowisko organów odnośnie zaistnienia sytuacji określonej w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy niezbicie potwierdza, iż przed upływem 7 lat od dnia wywłaszczenia (7 czerwca 1988 r.) nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia. Zdaniem Sądu, prawidłowo ustaliły organy, że decyzja o pozwoleniu na realizację istniejącej na działce inwestycji została wydana w dniu 12 stycznia 2007 r., zaś prace związana z jej budową rozpoczęto w dniu 16 października 2007 r., a więc po ponad 19 latach, a co również ważne już po złożeniu wniosku przez byłych właścicieli o jej zwrot. Konkludując Sąd stanął na stanowisku, iż nieruchomość nie może być uznana za zbędną na cel wywłaszczenia tylko wówczas, kiedy realizacja celu, na który została wywłaszczona została rozpoczęta przed upływem 7 lat od wywłaszczenia i zakończona przed upływem 10 lat od tego dnia (v. Wywłaszczenie nieruchomości i ich zwrot T. Woś, wyd. LexisNexis, W-wa 2010 r. str. 358, a także E. Mzyk (w:) G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj E. Mzyk: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Red. G. Bieniek, Warszawa 2007, s. 478 i nast.; G. Bieniek (w:) G. Bieniek, S. Rudnicki: Nieruchomości. Problematyka prawna. Warszawa 2006, s. 858 i nast.). Sąd wskazał, że pogląd taki panuje również w orzecznictwie sądowym, w którym podnosi się, że wywłaszczona nieruchomość może zostać zwrócona poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercom, jeśli wprawdzie została wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jednak prace związane z realizacją tego celu zostały rozpoczęte po upływie 7 lat i zakończone po upływie 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna - por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2003 r., II SA/Gd 1552/00 i z dnia 1 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1612/09 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 marca 2002 r., III RN 11/01, OSNP 2002/21/513 i wyrok tutejszego Sądu z dnia 11 września 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 207/09. Innymi słowy nawet zrealizowanie celu wywłaszczenia, ale z naruszeniem powołanego art. 137 u.g.n. (np. po upływie 10 lat od daty, w której decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna lub zawarto stosowną umowę sprzedaży w formie aktu notarialnego) nie stanowi samoistnej bariery przed zwrotem danej nieruchomości. Ponoszone zatem w tym zakresie zarzuty Gminy Lublin są bezpodstawne. Tym samym, w ocenie Sądu, zbędne było ustalanie - czego domagała się strona skarżąca - czy realizacja budynku mieszkalnego z mieszkaniami chronionymi i zespołem do fizykoterapii przy Domu Pomocy Społecznej mieści się w celu wywłaszczenia nieruchomości jakim była budowa osiedla mieszkaniowego "[...]". Ocena tej okoliczności pozostaje bez wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji, bowiem jak wyżej wykazano przedmiotową nieruchomość uznać należało za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w rozumieniu art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Ubocznie należy jedynie podnieść, iż w ocenie składu orzekającego zrealizowana inwestycja, choć nie zachowały się materiały dot. planu realizacyjnego budowy osiedla "[...]", nie może być uznana za zgodną z celem wywłaszczenia. Wskazuje na to przede wszystkim analiza miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dacie wywłaszczenia i w dacie realizacji inwestycji. Mianowicie w dacie wywłaszczenia przedmiotowa działka położona była w obszarze przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne, natomiast obecnie na terenie usług publicznych. Tym samym Sąd nie podziela również zarzutów skargi, iż w sprawie doszło w tym kontekście do naruszenia prawa procesowego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie składu orzekającego stan faktyczny sprawy w zakresie omówionych przesłanek zwrotu został prawidłowo ustalony, a ocena zgromadzonego materiału dowodowego nie narusza zasady swobodnej oceny dowodów. Sąd nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 140 ust. 4 u.g.n., poprzez nie zobowiązanie byłych właścicieli do zwrotu na rzecz obecnego właściciela nakładów poczynionych na wywłaszczonym gruncie. Zgodnie z tym przepisem w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Dokonując wykładni tego przepisu, Sąd w pełni podzielił tezę zaprezentowaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1836/10. W wyroku tym Sąd stwierdził, że "wykładnia art.140 ust. 4 u.g.n. musi być dokonywana przez pryzmat konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Byłoby naruszeniem wszelkich zasad państwa prawa zobowiązanie byłego właściciela do zapłaty odszkodowania za działania poczynione na nieruchomości po dniu złożenia wniosku o jej zwrot. Należy stwierdzić, że kryterium "stanu nieruchomości z dnia zwrotu" odnosi się do stanu zgodnego z prawem. W przeciwnym razie powstałby stan trudny do zaakceptowania z punktu widzenia kilku zasad konstytucyjnych, w tym zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczenie i zasad zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 21 ust. 2 i art. 2 Konstytucji RP). Innymi słowy Sąd stwierdził, że byłoby naruszeniem zasad państwa prawa zobowiązanie byłego właściciela do zapłaty odszkodowania za działania poczynione na nieruchomości w czasie, gdy właściciel ten nabył roszczenie o jej zwrot w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie bezsporne natomiast jest, że działania związane z zagospodarowaniem zawnioskowanego do zwrotu terenu zostały podjęte dopiero w dniu 16 października 2007 r., a więc już po złożeniu wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, co nastąpiło w dniu 13 lipca 2007 r. Za zasadny natomiast Sąd uznał zarzut naruszenia art. 93 ust. 3b u.g.n., który dodatkowo należy połączyć z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 K.p.a., polegający na niewyjaśnieniu sprawy w zakresie przesłanek zawartych w tym przepisie. Przepis ten określa sposób podziału nieruchomości, jeżeli przedmiotem podziału jest nieruchomość gruntowa zabudowana budynkiem, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Przepis ten ma zastosowanie w niniejszym postępowaniu na mocy regulacji art. 96 ust.1b u.g.n. Zgodnie z tym przepisem w przypadku wydzielenia części nieruchomości na potrzeby zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie wydaje się odrębnej decyzji o zatwierdzeniu ewidencyjnego podziału nieruchomości, lecz podział taki dokonywany jest w ramach postępowania administracyjnego o wydanie decyzji w przedmiocie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, jako zbędnej na cel wywłaszczenia. Zatem organ rozpatrujący sprawę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, zobowiązany jest (po ustaleniu przesłanek do jej zwrotu) do powołania geodety w charakterze biegłego, celem opracowania projektu podziału nieruchomości w celu wydzielenia tej części i w takich granicach ewidencyjnych, w jakich, w ocenie organu orzekającego, spełnione zostały przesłanki do zwrotu części nieruchomości dotychczas ewidencyjnie niewydzielonej. Dokonując jednak zatwierdzenia podziału nieruchomości, której część podlega zwrotowi organ zobowiązany jest stosować uregulowane w u.g.n. zasady dokonywania podziałów. Jedną z nich określa art. 93 ust. 3b u.g.n. stanowiąc, że jeżeli przedmiotem podziału jest nieruchomość zabudowana, a proponowany jej podział powoduje także podział budynku, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany oddzielenia przeciwpożarowego usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu. W budynkach, w których nie ma ścian oddzielenia przeciwpożarowego, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu, wyraźnie dzielące budynek na dwie odrębnie wykorzystywane części. Sąd wskazał, że stosowanie powyższej zasady w sytuacji, gdy utworzenie nowej działki ewidencyjnej następuje na potrzeby zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej obecnie część innej działki, jest o tyle uzasadnione, że nowa granica ewidencyjna, gdy decyzja o zwrocie nieruchomości stanie się ostateczna, staje się granicą prawa własności przysługującego innemu podmiotowi niż dotychczas. Jeśli zatem nowa działka ma obejmować część budynku, to należy uznać za dopuszczalny tylko taki podział, gdy jego część zmieniająca właściciela będzie mogła być prawnie wyodrębniona. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, organy mimo wielokrotnie podnoszonego w tym zakresie zarzutu, nie wyjaśniły tej kwestii i nie ustaliły czy w sprawie dochowano przywołanej zasady dotyczącej podziału nieruchomości zabudowanej. Jakkolwiek w aktach sprawy znajduje się sporządzona na potrzeby postępowania dokumentacja podziałowa obrazująca przebieg granic działki przeznaczonej do zwrotu oraz operat szacunkowy określający wartość tej działki, w którym biegły rzeczoznawca na rysunkach rzutów poziomych poszczególnych kondygnacji zaznaczył kolorem zielonym funkcjonalne oddzielenie obu części dzielonego budynku oraz wskazał niezbędne zamurowania przejść, jednakże żaden z tych dokumentów nie wskazuje, czy wytyczona przez geodetę granica przecinająca budynek (segment B) pokrywa się z wytyczoną na rzutach poziomych tego budynku linią (koloru zielonego) oddzielającą od siebie poszczególne części budynku. Podniesiona wątpliwość jest uzasadniona już z tego powodu, że granica "przecinająca" budynek biegnie na ukos, a nie prostopadle do ściany frontowej, jak wykonane są ściany usytuowane wewnątrz budynku, co wynika z rysunków rzutów poziomych poszczególnych kondygnacji. Z tych względów Sąd stwierdził, że orzekające w sprawie organy nie wyjaśniając tej istotnej dla sprawy kwestii, czym nie tylko dopuściły się naruszenia art. 93 ust. 3b u.g.n. w zw. z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. lecz również art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez dokonanie zwrotu działki w ustalonej w dowolny sposób wielkości. Na koniec wskazał, że rzeczą organu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie eliminacja wytkniętych uchybień oraz wydanie stosownego rozstrzygnięcia uwzględniającego przywołane regulacje prawne. W szczególności organ dokona oceny prawnej możliwości podziału zabudowanej nieruchomości podlegającej zwrotowi z uwzględnieniem omówionych wyżej zasad podziału nieruchomości zabudowanej, której proponowany podział powoduje także podział budynku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła Gmina Lublin, zaskarżając w części ww. wyrok w zakresie jego uzasadnienia, a dotyczącego stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, iż projektowana działka oznaczona nr 20/46 o powierzchni 2267 m, stanowiąca aktualnie część działki nr 20/15, podlegająca zwrotowi - stała się zbędna na cel wywłaszczenia z uwagi, iż została zagospodarowana po terminach wynikających z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., jak też, iż byli właściciele przeznaczonej do zwrotu nieruchomości, a opisanej powyżej, nie są zobowiązani zwrócić na rzecz skarżącego wartości nakładów poczynionych przez skarżącego na tej nieruchomości po jej wywłaszczeniu. Gmina Lublin wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w części zaskarżonego uzasadnienia tego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. - art. 136 ust. 3; art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., poprzez błędną wykładnię i ich niewłaściwe zastosowanie stwierdzające, że wyżej wymieniona działka stała się zbędna na cel wywłaszczenia z uwagi na to, iż została zagospodarowana po terminach, wynikających z art. 137 ust. 1 u.g.n. i wydaniu rozstrzygnięcia, powołując się na powyższe przepisy, podczas gdy nie mają one zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na podstawie ustawy z 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r., nr 30, poz. 127 ze zm.), a więc terminy, wynikające z art. 137 ust. 1 u.g.n., zdaniem skarżącego nie są wiążące do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie innych ustaw, niż ustawa o gospodarce nieruchomościami, jak też nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia i nie jest zbędna na ten cel; - art. 140 ust. 4 u.g.n., przez błędną wykładnię, polegającą na tym, iż zwaloryzowanego odszkodowania, które poprzedni właściciel zwraca na rzecz skarżącego, nie należy powiększyć o kwotę równą różnicy wartości nieruchomości (określonej według stanu z dnia wywłaszczenia , a stanu z dnia zwrotu nieruchomości - wydania decyzji o zwrocie) określonej na dzień zwrotu na skutek działań podjętych przez skarżącego po jej wywłaszczeniu (nakłady w postaci wybudowanego budynku mieszkalnego, ciągów pieszych, utwardzonego parkingu), które zwiększają jej wartość na dzień zwrotu, gdyż zostały poniesione przez skarżącego po dniu złożenia wniosku o zwrot przez wnioskodawcę - podczas gdy art. 140 ust. 4 u.g.n. nie wprowadza żadnego ograniczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a., a są to: naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć wadliwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie nieprawidłowej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie naruszenia prawa materialnego, a jako naruszone wskazane zostały przepisy art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 pkt. 1 i 2 u.g.n. przez błędną wykładnię i niewłaściwe ich zastosowanie oraz art. 140 ust. 4 u.g.n. przez błędną wykładnię. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów art. 136 ust. 3 i art. 137 ust.1 pkt. 1 i 2 ustawy przypomnieć należy, że zgodnie z treścią art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel nieruchomości lub jego spadkobiercy mogą w każdym czasie żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Kwestionowany przez skarżącego kasacyjnie art. 137 ust. 1 pkt. 1 i 2 u.g.n., w brzmieniu określonym ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492 ), stanowi, że: "Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany". Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zasada sformułowana w instytucji zwrotu nieruchomości ma zastosowanie nie tylko do nieruchomości wywłaszczonych po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale także ma "odpowiednie" zastosowanie do nieruchomości wywłaszczonych przed 1997r., czyli również do nieruchomości, które podobnie jak nieruchomość objęta przedmiotowym postępowaniem, zostały wywłaszczone na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości ( Dz. U. nr. 22 poz. 99, dalej u.g.g.w.n.). Wynika to z retrospektywnego charakteru instytucji zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, braku szczególnych przepisów przejściowych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, a także z treści art. 216 ust. 2 pkt. 3 tej ustawy w brzmieniu określonym ustawą z dnia 28 listopada 2003r o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. z 2004r nr.141, poz. 1492 ), według której to treści przepisy rozdziału 6 działu III ( art. 136 – 142 ) stosuje się "odpowiednio" do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Użyte w tym przepisie określenie odsyłające do odpowiedniego a nie bezpośredniego stosowania wskazanych przepisów ma swoje znaczenie i swoją wagę. Ta odpowiedniość stosowania wskazanych przepisów powinna , zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczyć oceny okoliczności związanej z faktem czy na datę złożenia wniosku dana nieruchomość została zagospodarowana lub jest w toku zagospodarowywania zgodnie z celem wskazanym w decyzji wywłaszczeniowej. Taka interpretacja wynika z faktu, że możliwość zwrotu nieruchomości wywłaszczonej na podstawie przepisów u.g.g.w.n. powstała dopiero z dniem 22 września 2004r po nowelizacji u.g.n. dokonanej ustawą ww. wskazaną, a ponadto z faktu, że aczkolwiek możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zbędnej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu istniała również pod rządami u.g.g.w.n., to nie istniały terminy prawa materialnego definiujące zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, o których mowa w art. 137 u.g.n. Zgodnie z art. 69 ust. 1 u.g.g.w.n. w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464, ze zm.), "nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela albo jego następcy prawnego za jego zgodą, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu". W ustawie nie sprecyzowano, kiedy i jak nieruchomość mogła stać się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis nie zawierał też dodatkowego zastrzeżenia o "nieużyciu" nieruchomości na cel wywłaszczenia. Ustawa pozostawiała szeroki zakres uznania organom administracji. Przesłankę zbędności i ramy zakresu obowiązku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości na podstawie art. 69 ust. 1 u.g.g.w.n. ustalano w orzecznictwie sądów administracyjnych na podstawie celowościowej i funkcjonalnej interpretacji przepisów ustawy powołującej się na brzmienie art. 7 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy. W wykładni podkreślano, że nieruchomość była zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli upłynął pewien wystarczająco długi okres od chwili wywłaszczenia do chwili żądania zwrotu nieruchomości, a w chwili wystąpienia z żądaniem na nieruchomości nie rozpoczęto jeszcze realizacji celu publicznego określonego w decyzji o wywłaszczeniu lub po wywłaszczeniu została ona faktycznie przekazana na realizację innego celu niż pierwotnie wskazany cel wywłaszczenia. Ten wypracowany pogląd w części dotyczącej braku rozpoczęcia realizacji odpowiedniego celu publicznego w dacie złożenia wniosku powinien być również uwzględniany w warunkach " odpowiedniego" stosowania przepisów prawa materialnego przy rozstrzyganiu wniosku o zwrot nieruchomości wywłaszczonych na podstawie u.g.g.w.n w określonych sytuacjach kiedy wymagać tego będzie zasada stabilności prawa. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami sprecyzowała zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, zdefiniowała pojęcie zbędności nieruchomości na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu, wprowadziła terminy zakreślające czas, którego upływ powoduje powstanie "zbędności" nieruchomości na cele wskazane w decyzji o wywłaszczeniu. Są to terminy materialne i ich stosowanie nie powinno zakłócić stosunków prawnych i faktycznych zaistniałych w oparciu o inne przepisy ustawowe, które to przepisy tych terminów nie przewidywały. Ustawodawca wprowadzając regulację art. 216 u.gn. przewidział tylko odpowiednie stosowanie przepisów, które zawierają regulacje określone terminami materialnymi. Skoro ustawodawca nie wprowadził sposobu bezpośredniego stosowania przepisów rozdziału 6 Działu III u.g.n. do wywłaszczeń powstałych na gruncie wcześniejszych ustaw to zapewne było to działanie świadome związane z akceptacją stanów prawnych i faktycznych, gdzie wcześniej wywłaszczone nieruchomości zostały użyte zgodnie z celami wywłaszczenia, ale bez zachowania terminów z art. 137 u.g.n. Naczelny Sąd Administracyjny nie neguje natomiast możliwości zwrotu nieruchomości wywłaszczonej pod rządami u.g.g.w.n. , niezagospodarowanej zgodnie z celem jej wywłaszczenia na datę wniosku o jej zwrot, przy uwzględnieniu terminów z art. 137 u.g.n. W takim przypadku nie ma potrzeby zaakceptowania zaistniałych lub rozpoczętych zmian na nieruchomości zgodnych z celami wskazanymi w decyzji o wywłaszczeniu. Za taką interpretacją przemawia " odpowiednie" stosowanie przepisu art. 137 zakreślone treścią art. 216 u.g.n. , a także konstytucyjna zasada zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Podnieść należy, że Trybunał Konstytucyjny wyprowadził w swoim orzecznictwie konstytucyjną zasadę zwrotu wywłaszczonych nieruchomości z treści art. 21 ust. 2 Konstytucji wskazując, iż zasadę zwrotu wywłaszczonych nieruchomości należy traktować jako oczywistą konsekwencję obowiązywania przesłanek dopuszczalności wywłaszczenia określonych w art. 21 ust.2 Konstytucji. Zatem jeżeli cel publiczny , na który wywłaszczono nieruchomość, nie jest realizowany, albo wywłaszczona nieruchomość nie jest konieczna na ten cel publiczny, to nie istnieje konstytucyjna legitymacja ingerencji we własność prywatną. W takiej sytuacji gwarancje prawa własności wynikające z art. 21 ust. 1 Konstytucji odzyskują swoją moc prawną. Gwarancje te, powodują, że wywłaszczenie praw do nieruchomości powinno następować tylko wtedy, gdy jest to naprawdę konieczne i niezbędne. Wiąże się to ze sprawną realizacją celów, na które wywłaszczono nieruchomość. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przedstawiona wykładnia przepisów uwzględnia zarówno retrospektywny charakter instytucji zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, brak przepisów przejściowych u.g.n., jak również odesłanie z art. 216 ust. 2 pkt 3 do odpowiedniego stosowania, przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n. do wywłaszczeń dokonanych na podstawie u.g.g.w.n. Nie pozostaje też w sprzeczności z konstytucyjną zasadą zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Wbrew stanowisku zajętemu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie budzi wątpliwości zastosowanie w okolicznościach tej sprawy art. 136 i art. 137 u.g.n., a zatem uznanie przez ten Sąd, iż nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Przypomnieć należy, że w stosunku do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa w drodze aktu notarialnego w okresie obowiązywania ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, długo nie miały zastosowania przepisy o zwrocie nieruchomości określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami, ponieważ art. 216 tego nie przewidywał. Dopiero nowela dokonana ustawą z dnia 28 listopada 2003r. wprowadziła możliwość odpowiedniego stosowania art. 136 i art. 137. Wprawdzie wcześniej była możliwość zwrotu nieruchomości, ale na innych zasadach, a termin obowiązuje od dnia wejścia w życie noweli. Zatem w dacie złożenia wniosku o zwrot nieruchomości nie była ona zbędna na cel wywłaszczenia. Cel – budowa osiedla był realizowany gdyż budynek z mieszkaniami chronionymi mieści się w budowie osiedla. Zarzut kasacyjny naruszenia art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 136 ust.3 u.g.n. (określającym podmiot uprawniony do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości) przez błędną wykładnię jest zasadny. W odniesieniu natomiast do zarzutu kasacyjnego niewłaściwego zastosowania tych przepisów należy wskazać, że jest on przedwczesny. Wynika to z faktu, że ustalenia zostały dokonane w sprawie przy uwzględnieniu zakwestionowanej wykładni wskazanych przepisów. Natomiast przy zastosowaniu wykładni wskazanej przez Naczelny Sąd Administracyjny koniecznym będzie dokonanie ponownych ustaleń, w tym odniesienie się do podnoszonych twierdzeń strony skarżącej kasacyjnie o jedności inwestycji Domu Opieki Społecznej i budynku z mieszkaniami chronionymi realizowanej w różnych terminach na działce ewidencyjnej, z której wyodrębniono działkę o nr. ew. 20/46 , jej realizacji na datę złożenia wniosku o zwrot nieruchomości i celu realizacji w porównaniu z celem wskazanym przy wywłaszczeniu nieruchomości. W tej materii należy zważyć, że celem wywłaszczenia była duża inwestycja, jaką jest budowa osiedla mieszkaniowego obejmującego realizację szeregu elementów w dłuższym okresie czasu Nie sposób ją wykonać w terminach wskazanych w art. 137 u.g.n., jak też postulować wywłaszczenia częściowe – tylko pod określone elementy całej inwestycji. Odnosząc się do zarzutu kasacyjnego niewłaściwej wykładni przepisu art. 140 ust.4 u.g.n. wskazać należy, że jest on uprawniony. Słusznie podnosi skarżący kasacyjnie, że treść wymienionego przepisu wprost stanowi, iż datą, na którą dokonuje się ustalenia zmniejszenia bądź zwiększenia wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu jest dzień jej zwrotu, co w praktyce oznacza datę wydania decyzji określającej jej zwrot. Na tę datę powinny być ewentualnie rozliczane nakłady poniesione na nieruchomość w granicach wskazanych zasadami art. 140 ust. 1, 2 i 4 oraz art. 217 ust. 2 ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, nie podziela poglądu prawnego zaprezentowanego przez Sąd I instancji oraz wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2011r., sygn.. akt. I OSK 1836/10, iż konstytucyjna zasada demokratycznego państwa prawnego z art. 2 Konstytucji nie pozwala na zobowiązanie byłego właściciela do zapłaty odszkodowania za działania poczynione na nieruchomości po dniu złożenia wniosku o jej zwrot. Przede wszystkim rozliczenie nakładów poczynionych na nieruchomość po dacie jej wywłaszczenia ,ustalanych według zasad wskazanych w art. 140 u.g.n, nie jest odszkodowaniem tylko zwrotem wartości dodanej, zwiększającej wartość nieruchomości. Wartość ta powinna być uwzględniona przy orzekaniu o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania uzyskanego przez byłych właścicieli nieruchomości przy wywłaszczeniu, co nie może uchodzić uwadze przy stosowaniu art. 140 ustawy. Zasada z art. 2 Konstytucji stanowi o równości wobec prawa. Zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest dokonywany w oparciu o wydaną decyzję o charakterze konstytutywnym. Do czasu jej wydania Gmina lub Skarb Państwa są właścicielem nieruchomości. Żaden przepis nie stanowi o tym, aby przed datą wydania decyzji o zwrocie nieruchomości ustały uprawnienia właścicielskie Gminy i Skarbu Państwa. Okoliczność, że wpłynął wniosek o zwrot nieruchomości nie oznacza automatycznego zwrotu nieruchomości. Aby do tego doszło należy przeprowadzić postępowanie administracyjne zakończone pozytywnym rozstrzygnięciem dla wnioskodawcy. Trudno też wymagać natychmiastowego zaprzestania realizacji inwestycji, zwłaszcza takiej jak budowa poszczególnych elementów osiedla. Ustawodawca przewidział w art. 140 ust. 4 u.g.n. rozliczenie wartości zwiększającej ( lub zmniejszającej ) nieruchomość na datę jej zwrotu , czyli nie wykluczył możliwości zwiększania jej wartości do tego czasu. Jest to odrębna podstawa prawna do rozliczeń, odrębna od prawnej podstawy zwrotu nieruchomości. Przepis art. 140 u.g.n. stanowiący o rozliczeniu powyższych wartości powoduje, że nie jest możliwe rozliczenie tych nakładów na drodze postępowania cywilnoprawnego. Nieruchomość jest zwracana na podstawie decyzji administracyjnej wywołującej skutki cywilnoprawne. Przenoszona jest własność nieruchomości, a także rozliczane są świadczenia z nią związane na datę jej zwrotu w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Reasumując wskazana hipoteza przepisu art. 140 ust. 4 u.g.n. wymaga dokonania stosownego rozliczenia zwiększonej wartości nieruchomości na datę jej zwrotu ( datę wydania decyzji). Data złożenia wniosku o zwrot nieruchomości pozostaje bez wpływu na tę kwestię rozważaną w okolicznościach niniejszej sprawy. Zaskarżony wyrok Sądu I instancji uchylił obie decyzje administracyjne wydane w sprawie, tym samym należało uznać, że nie ma potrzeby uchylenia zaskarżonego wyroku, skoro sprawa będzie rozpoznawana ponownie przez właściwy organ. Organ rozstrzygając sprawę ponownie będzie zobowiązany uwzględnić wskazaną przez Naczelny Sąd Administracyjny ocenę i wykładnię prawa. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną w oparciu o art. 184 p.p.s.a.