II SA/Lu 945/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 lutego 2012 r. sprawy ze skargi L. i J. małżonków Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2011r. w sprawie ustalenia dla L. i J. Ł. opłaty adiacenckiej w kwocie 1.080,00zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nr [...] o powierzchni 608m2 położonej w B. P. przy ulicy W. w związku z wybudowaniem tej drogi. W uzasadnieniu wyjaśniono, że inwestycja łącznie z wjazdami na przyległe nieruchomości została zrealizowana przez Gminę z jej własnych środków. Ostateczny odbiór robót wykonanych w zakresie wykonania nawierzchni jezdni i chodników, oświetlenia i robót sanitarnych został dokonany w dniu [...] czerwca 2009r. i z tą datą stworzono warunki do korzystania z drogi. Opłatę ustalono na podstawie wyceny rzeczoznawcy majątkowego w wysokości 50% różnicy między wartością jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem ulicy, a po jej wybudowaniu określając zasady jej uiszczenia. Stawka opłaty wynika natomiast z uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w B. P. z dnia [...] lutego 1998 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adicenckiej. Zdaniem Kolegium ustalona w ten sposób opłata nie budzi zastrzeżeń. Organ odwoławczy przypomniał, że stosownie do art. 145 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn Dz. U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 z późn zm.) właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Opłata adiacencka to w myśl art. 4 pkt 11 ustawy opłata ustalona w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi albo opłata ustalona w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości. Opłatę tę Prezydent Miasta może ustalić w drodze decyzji każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do każdego z urządzeń infrastruktury technicznej (urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych) albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się również budowę drogi. Zgodnie z art. art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 z późn zm.) przez drogę rozumie się budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Z kolei budowa drogi w myśl art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych oznacza wykonywanie połączenia drogowego miedzy określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę. W opinii Kolegium nie ulega wątpliwości, że w sensie powołanych przepisów ulica W. została przez gminę wybudowana i stworzono warunki do korzystania z niej. W ramach tej budowy wykonano nawierzchnię jezdni z betonu asfaltowego, chodniki z kostki betonowej po obu stronach jezdni, pasy zieleni oraz zjazd/wjazdy z kostki betonowej na poszczególne posesje. Ostateczny odbiór wykonanych robót zgodnie z protokółem odbioru końcowego nastąpił w dniu [...] czerwca 2009r. a tym samym w ocenie Kolegium stworzone zostały warunki dla nieruchomości nr [...] do korzystania z wybudowanej ulicy. Ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą z kolei od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Wartość nieruchomości przed jej wybudowaniem i po jej wybudowaniu określa rzeczoznawca majątkowy, według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Sporządzony w sprawie operat stwierdził, że różnica wartości nieruchomości przed jej wybudowaniem i po jej wybudowaniu wyniosła 2.160,00zł, co przy zastosowaniu 50% różnicy między wartością jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem drogi, a wartością jaką nieruchomość ma po jej wybudowaniu wynikającą z §1 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w B. P. z dnia [...] lutego 1998r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adicenckiej, której przepisy obowiązywały w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, pozwalało ustalić opłatę w kwocie 1.080,00zł. Sam operat w ocenie organu odwoławczego sporządzony został poprawnie zgodnie z wymogami działu V rozdziału 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uwzględnia cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Kolegium nie dopatrzyło się też uchybienia zasadom wyceny nieruchomości, ani wymogom dotyczącym sporządzania operatu szacunkowego, unormowanym w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz obowiązującym w dacie jego sporządzenia rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). Zarówno przyjęta przez rzeczoznawcę metodę korygowania ceny średniej jak i podejście porównawcze były zgodne z powołanym rozporządzeniem. Stosując tę metodę rzeczoznawca określił rynek lokalny, na którym znajduje się wyceniana nieruchomość ustalając jego rodzaj, obszar i okres badania cen transakcyjnych (od grudnia 2008r. do grudnia 2010r.) tworząc zbiór nieruchomości porównawczych (str. 11-12 operatu). Mając na uwadze, że w badanym okresie na osiedlu "S. W.", w którym położona jest przedmiotowa nieruchomość liczba transakcji sprzedaży była niewielka (3 transakcje), do zbioru 22 nieruchomości porównawczych, rzeczoznawca przyjął nieruchomości z terenu sąsiednich, rozbudowujących się osiedli "P." i "G." o cechach podobnych do nieruchomości wycenianej zawierając w operacie szczegółowy opis danych i parametrów, które posłużyły do końcowej wyceny wartości tej działki. Następnie ustalił rodzaj i liczbę cech rynkowych wpływających na poziom cen na rynku lokalnym wraz z określeniem wag cech rynkowych (str. 13-15 operatu). W ocenie rzeczoznawcy podstawowe kryteria, jakimi kierują się nabywcy nieruchomości gruntowych to: lokalizacja, powierzchnia działki i jej funkcjonalność, uzbrojenie terenu w urządzenia infrastruktury technicznej oraz możliwość wykonania przyłączy, dostępność komunikacyjna oraz sąsiedztwo. Każdej z tych cech przypisał określony wpływ na cenę korygując wagę poszczególnych współczynników stosownie do cech nieruchomości wycenianej. Uznał, że lokalizacja nieruchomości jest korzystna przypisując tej cesze 35% w wartości nieruchomości (str. 14), powierzchnię działki i jej funkcjonalność uznał za korzystną (30%), uzbrojenie terenu za pełne (15%), dostępność komunikacyjna jako dobrą (10%) i sąsiedztwo również jako dobre (10%). W oparciu o te cechy rynkowe oceniał nieruchomość z zastosowaniem metody korygowania ceny średniej. W odniesieniu do wymienionych wyżej cech z 22 nieruchomości przyjętych do porównań (tabela str. 11-12) przyjął nieruchomość o najwyższej cenie za 1m2 (96,86zł) oraz o najniższej cenie (50,00zł) określając zakres współczynników korygujących poprzez ustalenie granicy dolnej na poziomie 0,693 (stosunek ceny minimalnej (50,00zł) do ceny średniej (72,09zł) = 0,693), a granicy górnej na poziomie 1,343 (stosunek ceny maksymalnej (96,86zł) do ceny średniej (72,09zł) = 1,343). Następnie określił wartość współczynnika korygującego dla poszczególnych cech, w oparciu o który obliczył wartość rynkową szacowanej nieruchomości przed wybudowaniem ulicy W. w kwocie 56.710,00zł jako iloczyn ceny średniej za 1m2 nieruchomości przyjętych do Rorównań (72,09zł) współczynnika korygującego (1,294) i powierzchni nieruchomości (608m ) i po jej wybudowaniu w kwocie 58.870,00zł jako iloczyn ceny średniej za 1m2 nieruchomości przyjętych do porównań (72,09zł) współczynnika korygującego (1,343) i powierzchni nieruchomości (608m2). Analiza operatu wskazuje, że rzeczoznawca w wystarczający sposób wykazał wzrost wartości działki skarżących w związku ze stworzeniem warunków do korzystania z wybudowanej ulicy W., zważywszy że na lokalnym rynku nieruchomości nie obserwuje się spadku cen gruntów, ale stabilizujący się, choć niewielki wzrost, czego dowodem są ustalenia operatu szacunkowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego L. i J. Ł. uznali decyzję Kolegium za jednostronną, podtrzymującą wydaną z naruszeniem praworządności oraz słusznego ich interesu decyzję organu I instancji. W ich ocenie organ odwoławczy nie zajął stanowiska odnośnie nierównego traktowania mieszkańców ulicy W. przez Prezydenta Miasta B. P. przy naliczeniu opłaty adiacenckiej. Opłaty bowiem naliczono tylko części właścicieli posesji zlokalizowanych przy tej ulicy, pominięto natomiast 11 posesji narożnych i sąsiadujących z innymi utwardzonymi ulicami bocznymi. Zwrócili także uwagę, że mieszkańcy ulicy, jednej spośród kilkudziesięciu utwardzonych ulic znajdujących się na osiedlu S. W., jako jedyni zostali obciążeni opłatą adiacencką. Wskazali, że w przypadku ulicy K., przebiegającej równolegle do ulicy W. i wybudowanej dwa lata wcześniej w identycznej technologii jak ulica W., jej mieszkańcom nie naliczono opłat. Ponadto zdaniem skarżących naruszono zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, bowiem zastępca Prezydenta Miasta C. złożył swoistą ustną deklarację zapewniając, że ulica W. będzie zrobiona, utwardzona za darmo, czego nie dotrzymano. Taka postawa wysokiego rangą urzędnika jednoznacznie wskazuje, ich zdaniem, na naruszenie art. 8 Kpa. Skarżący podnieśli, że w 2009 roku protokolarnie miasto odebrało budową jezdni, chodników, oświetlenia oraz robót sanitarnych. Pozostała infrastruktura była znacznie wcześniej budowana w tym z udziałem komitetów społecznych. W ocenie skarżących wiele wątpliwości budzi tez sposób wyceny ich działki, ponieważ bez wcześniejszego powiadomienia mieszkańców biegła bezprawnie fotografowała działki i posesje, a wyceny dokonała 2 lata po wybudowaniu ulicy. Akcentowali, że również czynniki, które były brane pod uwagę przy naliczeniu opłaty adiacenckiej nie były konsekwentnie przestrzegane. Świadczyć miałby o tym fakt, że ich działka o pow. 608m2 nie posiadającej infrastruktury technicznej - kostki brukowej, a cechującą się nierównościami, została obciążona opłatą adiacencką w wysokości 1080 zł, podczas, gdy działka na ulicy N. [...] o pow. 561m2, posiadająca infrastrukturę techniczną, została obciążona opłatą w wysokości 670 zł. W związku z tym skarżący stwierdzili, ze oczekują ponownego oszacowania działki przez osobę bezstronną nie związaną z regionem miasta B. P., z zachowaniem jawnego terminu oszacowania działki. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Motywacja skargi nie zasługuje na uwzględnienie. Z treści art. 144 ust. 1 ustawy dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn Dz. U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 z późn zm.) wynika jednoznacznie, że właściciele nieruchomości mają obowiązek uczestnictwa w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się natomiast między innymi budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych (art. 143 ust. 2 ustawy). Z kolei art. 145 ust. 1 ustawy stanowi , iż ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi, z tym, że wydanie decyzji o ustaleniu opłaty może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwala rady gminy o której mowa w art. 146 ust.2 ustawy. Stosownie do treści art. 146 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej, przy czym kwota opłaty adiacenckiej wynosić może nie więcej niż 50 % różnicy między wartością jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały. Wartość nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określają zaś rzeczoznawcy majątkowi, według stanu i cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Te zasady partycypacji społeczeństwa w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej nie zostały w sprawie naruszone. Fakt budowy ulicy W. nie jest w sprawie kwestionowany. W aktach sprawy znajduje się decyzja Prezydenta Miasta B. P. z dnia [...] lipca 2005r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę ulicy z wykonaniem odwodnienia i przebudową infrastruktury technicznej, a także protokół odbioru robót z dnia [...] czerwca 2009r. Na rozprawie przed sądem sami skarżący stwierdzili, że przed położeniem asfaltu droga była gruntowa, a oni sami ‘’chodzili po kolana w błocie‘’. Z geodezyjnej inwentaryzacji budowy ulicy wraz z budową kanału deszczowego wynika, że wraz z asfaltową jezdnią wybudowano chodniki i zjazdy na poszczególne posesje. Bez znaczenia jest w tej sytuacji podniesiona w skardze uwaga, że przed datą odbioru drogi z udziałem komitetów społecznych została wykonana pozostała część infrastruktury. Opłata adiacencka związana jest bowiem z budową określonego, konkretnego urządzenia infrastruktury technicznej. Zastrzeżeń nie budzi również sporządzony przez rzeczoznawcę majątkową operat szacunkowy, określający wartość nieruchomości, stanowiący podstawę ustalenia opłaty, a szczegółowo omówiony przez organ odwoławczy. Uznanie go za wiarygodny oraz logiczny uznać należy za uzasadnione. Przyjęte w operacie podejście porównawcze i metoda korygowania ceny średniej jest jednym ze sposobów określania wartości nieruchomości wskazanych w art. 152 ust.2 ustawy i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). Biegła sporządziła zbiór 22 transakcji nieruchomościami w latach 2008-2010 zawartych przed i po wybudowaniu drogi w większości o powierzchni zbliżonej do nieruchomości wycenianej, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, w oparciu o który określono wartość nieruchomości przed i po wybudowaniu drogi. W operacie wyjaśniono, że obszar obrębu 3 na którym zlokalizowana jest nieruchomość jest w większości zabudowany i zanotowano tylko 3 umowy sprzedaży gruntów pod zabudowę mieszkaniową. Stąd też do zbioru przyjęto oprócz nich, także transakcje zawierane w sąsiednim obrębie nr 4 obejmującym osiedla "G.’’, " P.’’ oraz " Ż. i W.’’. Biegła ustaliła cenę średnią nieruchomości, oraz w oparciu o cenę maksymalna i minimalną, cechy rynkowe wpływających na zróżnicowanie cen nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę, nadała im określone wagi, następnie zastosowała je dla nieruchomości wycenianej, korygując średnią cenę rynkową ze zbioru nieruchomości współczynnikami korygującymi. Z tabel określających wielkości współczynników korygujących wynika, że jedynym czynnikiem wpływającym na wartość nieruchomości wycenianej przed i po budowie drogi była dostępność komunikacyjna. Obliczona w ten sposób wartość nieruchomości przed budową drogi ustalono na kwotę 56 710 złotych, natomiast po budowie 58 870 złotych. W oparciu o § 1 uchwały Rady Miejskiej B. P. z dnia [...] lutego 1998r. Nr [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej zastosowano stawkę 50 % różnicy między powołanymi wartościami, co pozwoliło ustalić ją na poziomie 1080 złotych. Podkreślić należy, że dla podważenia przydatności operatu nie jest wystarczające powołanie się przez skarżących na opłatę dotyczącą innej działki. Jest bowiem oczywiste, że każde określenie wartości konkretnej nieruchomości jest wykonywane samodzielnie, z uwzględnieniem szeregu cech pozwalających na umiejscowienie jej wśród innych nieruchomości i wychwycenie jej indywidualnej charakterystyki. Wskazywanie jedynie na samą różnicę w określeniu wysokości opłaty bez znajomości szczegółów określenia wartości nieruchomości stanowiącą jej podstawę nie może prowadzić do wniosków wskazywanych w skardze. Wbrew także zapatrywaniu skarżących nie ma żadnych podstaw, aby organy rozpoznające sprawę z uwagi jedynie na poczucie niesprawiedliwości skarżących, były zobowiązane do ponowienia oszacowania nieruchomości. Bez wątpienia z uwagi na treść art. 7 kpa i art.77 zobowiązującego organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także zawartą w art. 80 k.p.a. regułę, zgodnie z którą ocena, czy dana okoliczność została udowodniona winna być przez ten organ dokonana na podstawie całokształtu materiału dowodowego, to właśnie na organie ciąży ciężar dowodu wykazania właściwego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. Nie oznacza to jednak, że właściciele nieruchomości mają pozostawać bierni, nie podejmując żadnych czynności potwierdzających ich oczekiwania. Przecież właśnie temu ma służyć zawarta w art.10 kpa gwarancja zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, oraz umożliwienie jej wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z akt sprawy wynika, że zasada ta została przez organy zachowana. Zarówno w postępowaniu przed organem I instancji jak i przed organem odwoławczym skarżący mieli zapewniony udział oraz możliwość zapoznania się z aktami sprawy, w tym z operatem szacunkowym. Jeśli uważali, że operat jest błędny, mogli przedstawić własny, stanowiący przeciwdowód w sprawie. Nie ma żadnych racjonalnych przesłanek, aby organ miał ponownie przeprowadzać dowód z oszacowania nieruchomości tylko dlatego, że strona uważa go za wadliwy, tym bardziej, jeśli nie przedstawia na poparcie swojej wersji żadnych dowodów. Przesłanki uzasadniającej konieczność ponownego oszacowania nieruchomości nie sposób upatrywać w nieuczestniczeniu skarżących w oględzinach nieruchomości przez rzeczoznawcę. Słusznie Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że wizja lokalna przeprowadzona przez biegłego nie ma charakteru dowodu w sprawie ( wyrok z dnia 20 kwietnia 2011r. I OSK 977/10 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Sąd wyjaśnił, że opinia biegłego ma na celu pomoc organom administracji w ustaleniu okoliczności, do wyjaśnienia których konieczna jest wiedza specjalistyczna z określonej dziedziny. Są to więc okoliczności, których ustalenie przy pomocy wskazówek wiedzy, doświadczenia życiowego oraz zasad logicznego rozumowania dostępnych organom administracji jest niemożliwe. Oględziny mają zaś na celu ustalenie stanu faktycznego poprzez naoczne sprawdzenie stanu rzeczy przez organ prowadzący postępowanie. W tym przypadku wiedza specjalistyczna nie jest konieczna. Stąd też należy je traktować jako jedną z czynności poprzedzających sporządzenie operatu szacunkowego. Dowodem w sprawie jest wyłącznie operat szacunkowy, przy sporządzaniu którego, o ile biegły nie potrzebuje informacji od stron, obecność tych ostatnich nie jest konieczna. Strona ma natomiast prawo odnieść się do tego dowodu po jego sporządzeniu. Przyjęcie, że strona ma prawo do udziału w sporządzaniu opinii biegłego byłoby, w ocenie NSA, sprzeczne z naturą tego środka dowodowego. Udział strony w postępowaniu dowodowym polegającym na sporządzeniu opinii biegłego jest zagwarantowany, jeśli strona ma możliwość odniesienia się do tej opinii po jej sporządzeniu, a przed rozstrzygnięciem w sprawie. Skoro, jak już wspomniano, taka możliwość skarżącym została zapewniona, wspomniany zarzut uznać należy za nieuzasadniony. Nie ma także wystarczających podstaw, aby wadliwości zaskarżonej decyzji na naruszeniu wynikającej z art.32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej zasady równości wobec prawa. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, zasada równości wobec prawa nakazuje identyczne traktowanie wszystkich adresatów norm prawnych znajdujących się w takiej samej lub podobnej sytuacji prawnej. Z zasady równości wynika zatem nakaz równego, czyli jednakowego traktowania wszystkich adresatów norm prawnych charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą, relewantną cechą, co oznacza zarówno zakaz dyskryminowania, jak i faworyzowania takich osób. (por. wyroki TK z: 17 stycznia 2001 r., sygn. K. 5/00, OTK ZU nr 1/2001, poz. 2; 29 maja 2001 r., K. 5/01, OTK ZU nr 4/2001, poz. 87; 29 czerwca 2001 r., sygn. K. 23/00, OTK ZU nr 5/2001, poz. 124). Oczywiste jest, że takie ujęcie zasady równości nakazuje jednocześnie odmienne traktowanie osób, które takiej cechy nie posiadają. Ustalenie, czy zasada równości rzeczywiście została w konkretnym przypadku naruszona wymaga zatem określenia kręgu adresatów, do których odnosi się budząca wątpliwości norma prawna, oraz wskazania tych elementów określających ich sytuację, które są prawnie relewantne. Na gruncie orzecznictwa ukształtował się bowiem pogląd, iż zasada równości nie może być rozumiana jako wartość bezwzględna, a art. 32 Konstytucji nie może stanowić samodzielnej podstawy zarzutów, bowiem zasady w nim wyrażone konkretyzowane są przez przepisy szczegółowe i dopiero wspólnie z kryteriami w nich zawartymi, mogą stanowić łączne kryterium oceny równego traktowania, niezależnie od tego, czy mamy do czynienia ze stosowaniem czy z tworzeniem prawa (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2006 r.,I OSK 67/06, Lex nr 198281, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 listopada 2006 r., II SA/Wa 1615/06, Lex nr 328679, por. też postanowienie SN z dnia 24 stycznia 2007 r., II KK 248/06 Lex nr 249197). Jasne jest, że skoro opłata adiacencka ustalana jest po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy, uwzględniającej, jak już wspomniano, określone, indywidualne cechy szacowanej nieruchomości, trudno uznać, że ten sposób jej ustalenia narusza treść wspomnianego przepisu. Oceny tej nie podważa, podnoszona przez skarżących, okoliczność odstąpienia od ustalenia opłaty dla niektórych właścicieli nieruchomości położonych przy wybudowanej ulicy. Z treści art. 145 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że ustalenie opłaty nie jest obowiązkiem organu, ale jedynie jego uprawnieniem. Sama zaś opłata związana jest wyłącznie ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym wybudowaniem urządzenia infrastruktury technicznej. Jeśli zatem z operatu wzrost taki wynika, bez znaczenia jest, czy inni właściciele nieruchomości także są zobowiązani do jej uiszczenia. Do oceny organu postaje, czy w ogóle celowym jest wszczynanie postępowania , w sytuacji kiedy przewidywane koszty przeprowadzenia dowodu z opinii rzeczoznawcy będą przewyższać wysokość samej opłaty ( ustawa o gospodarce nieruchomościami Komentarz Gerard Bieniek, Stanisław Kalus, Zenon Marmaj, Eugeniusz Mzyk Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2008 str. 512 ). Trafnie natomiast zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, że organ administracji publicznej, jeżeli przepis prawa przyznaje mu kompetencję do wydania decyzji, w tym przypadku do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej nie jest zobowiązany wyjaśniać dlaczego korzysta z tej kompetencji (wyrok z dnia 21 października 2005r. I OSK 83/05 CBOSA ). Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zmianami ) skargę należało oddalić.