II SA/Lu 945/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska, Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego I. oddala skargę; II. przyznaje [...] A. S. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. Wójt Gminy N., po rozpatrzeniu wniosków Z. W., zwanego dalej skarżącym, decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. odmówił przyznania specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup opału, opłacenie rachunków za energię elektryczną i pokrycie kosztów związanych z wnoszeniem odwołań i skarg. W uzasadnieniu organ wskazał, że mimo podejmowanych prób przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nie udało się tego dokonać z uwagi na nieobecność skarżącego w domu. Wobec tego organ, celem ustalenia stanu faktycznego posłużył się dotychczas zgromadzoną dokumentacją oraz wiedzą posiadaną z urzędu wskazując, że skarżący samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe. Z mieszkającą razem z nim żoną pozostaje bowiem w separacji. Źródłem utrzymania skarżącego jest renta w wysokości 799,18 zł, której wysokość do wypłaty po potrąceniach komorniczych wynosi 491,46 zł netto miesięcznie. Wskazując na powyższe organ uznał, że skarżący nie spełnia kryterium dochodowego wynikającego z ustawy o pomocy społecznej, którego wysokość wynosi 477 zł. Dlatego też skarżącemu została przyznana pomoc w wysokości 200 zł miesięcznie w postaci świadczenia na dożywianie na okres od 1 stycznia 2012 r. do 30 czerwca 2012 r. Ponadto decyzją z dnia 20 lutego 2012 r. została skarżącemu przyznana pomoc w postaci specjalnego zasiłku celowego w wysokości 350 zł na zakup opału i bojlera. Ponadto organ dodał, że skarżący jest osobą sprawną fizycznie, sam porusza się po miejscowości Niemce, jeździ rowerem, samochodem, sam załatwia i prowadzi swoje i żony sprawy w Ośrodku Pomocy Społecznej w N. i w Samorządowym Kolegium Odwoławczym. Tym samym - w ocenie organu - nie zachodzą podstawy do przyznania specjalnego zasiłku celowego na wskazane cele. Rolą ośrodka pomocy społecznej nie jest spełnianie wszystkich żądań strony (w tym co do wysokości pomocy), tym bardziej, że pomoc udzielana stronie jest znaczna, a ośrodek ma obowiązek udzielania pomocy również wielu innym potrzebującym, często nie posiadającym tak jak skarżący stałego źródła dochodu. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem skarżący wniósł odwołanie, zarzucając w nim naruszenie art. 35 k.p.a. oraz art. 3 ust. 2, art. 100 i art. 119 ustawy o pomocy społecznej i wnosząc o przyznanie świadczenia w wysokości 500 zł. Decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odwołania tego nie uwzględniło, utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w pełni podzielił rozstrzygnięcie i uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji. W szczególności podniósł, że dochód skarżącego liczony zgodnie z art. 8 ustawy o pomocy społecznej wynosi 691,25 zł, a tym samym przekracza kwotę kryterium dochodowego wynoszącą 477 zł. Dlatego skarżący nie jest uprawniony do uzyskania świadczeń z pomocy społecznej. Jednak, jak wskazał organ na podstawie art. 41 ustawy o pomocy społecznej, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy. Sytuacja w jakiej znajduje się skarżący, nie stanowi jednak szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu tego przepisu. Skarżący ma bowiem stały dochód we wskazanej kwocie. Ponadto została przyznana mu pomoc w wysokości 200 zł miesięcznie w postaci świadczenia na dożywianie na okres od 1 stycznia 2012 r. do 30 czerwca 2012 r., a także pomoc w postaci specjalnego zasiłku celowego w wysokości 350 zł na zakup opału i bojlera (decyzja Wójta gminy N. z dnia 20 lutego 2012 r.). Kolegium powołując się na znajdującą się w aktach sprawy informację dotyczącą zrealizowanych w 2011 r. świadczeń wskazało, że udzielona skarżącemu pomoc do kwietnia 2012 r. w porównaniu z innymi podopiecznymi ośrodka jest znaczna. Na powyższą decyzję Kolegium skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę podnosząc, że została ona wydana z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 i art. 24 § 3 k.p.a., tj. przez osoby działające wielokrotnie na jego szkodę, na co wskazują orzeczenia tutejszego sądu o wskazanych sygnaturach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zaskarżona decyzja - wbrew twierdzeniom strony skarżącej - nie narusza przepisów prawa. Rozpocząć należy od wskazania, iż w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy trafnie organy administracyjne orzekające w sprawie ustaliły, że skarżący generalnie nie kwalifikuje się do korzystania z prawa do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Stosownie bowiem do treści art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362 ze zm.) - zwanej dalej "ustawą", świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przysługują osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza 477 zł. Tymczasem dochód skarżącego wyniósł 691,25 zł (świadczenie rentowe), a więc znacznie przekracza obowiązujące kryterium dochodowe. Fakt, iż z przysługującej skarżącemu renty potrącane są egzekwowane przez komornika należności w świetle art. 8 ust. 3 i ust. 4 ustawy, nie ma wpływu na wysokość dochodu w rozumieniu ustawy. Bezspornym zatem jest, iż brak było podstaw do przyznania skarżącemu zasiłku celowego na zasadach ogólnych. Zgodnie bowiem z wolą ustawodawcy przyznanie tego rodzaju świadczeń, uzależnione jest przede wszystkim od spełnienia przez wnioskodawcę kryterium dochodowego. W tej sytuacji wniosek skarżącego mógł być rozpatrywany wyłącznie na gruncie art. 41 ustawy, co zasadnie organy orzekające uczyniły. Przepis ten dopuszcza bowiem przyznanie świadczeń w razie przekroczenia kryterium dochodowego, ale tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Zgodnie z jego treścią w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: 1) specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi; 2) zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Jednakże należy jasno powiedzieć, iż rozstrzygnięcie w sprawie przyznania zasiłku celowego specjalnego lub zasiłku celowego zwrotnego (podobnie zresztą jak i "zwykłego" zasiłku celowego) zapada w ramach tak zwanego uznania administracyjnego, o czym przesądza jednoznacznie treść art. 41 ustawy. Z faktu, iż wymienione zasiłki przyznawane są pomimo przekroczenia kryterium dochodowego, należy wyprowadzać również zupełnie wyjątkowy charakter tych świadczeń. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza, jak wynika z art. 7 k.p.a. załatwienie sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne, choć nie nakazuje organowi spełnienia każdego żądania wnioskodawcy, to nie pozwala mu jednak na dowolność w załatwieniu sprawy. Orzekając o odmowie przyznania specjalnego zasiłku celowego, organ ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazówki co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym, pamiętając nie tylko o tym, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 ustawy), ale i o tym, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy). Ponadto - co również istotne - udzielenie pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego uzależnione jest także od zaistnienia dodatkowej przesłanki, którą jest wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku. Obwarowanie tej formy pomocy wymienioną przesłanką związane jest niewątpliwie z tym, że ustawodawca przewidział możliwość jej udzielenia osobom lub rodzinom o dochodach przekraczających kryterium dochodowe. Nie można więc z tej formy pomocy społecznej wyprowadzać wniosku, iż przyznanie takiego zasiłku jest obowiązkiem organu - tak jak się to czyni w odniesieniu do osób spełniających kryterium dochodowe. Nawiązując jeszcze do charakteru decyzji uznaniowych wskazać należy, iż kontrola decyzji uznaniowej dokonywana przez sąd administracyjny polega na zbadaniu jej zgodności z prawem, bez wnikania w celowość rozstrzygnięcia w niej zawartego. Kontrola ta ma ustalić, czy dopuszczalne było wydanie decyzji zawierającej określone w niej rozstrzygniecie, czy organ przy wydaniu decyzji nie przekroczył granic uznania dozwolonego prawem oraz czy właściwie ocenił stan faktyczny sprawy i czy należycie uzasadnił rozstrzygnięcie z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa. Oceniając decyzję pod tym kątem, Sąd stwierdza, że organy obu instancji nie przekroczyły granic uznania administracyjnego i dokonały prawidłowej wykładni użytego przez ustawodawcę w art. 41 ustawy pojęcia "szczególnie uzasadniony przypadek", końcowo wywodząc, że sytuacji skarżącego nie można uznać za szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu tego przepisu. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że szczególny przypadek, o jakim mowa w art. 41 ustawy, musi być na tyle wyrazisty i odbiegający od sytuacji innych osób znajdujących się w trudnej sytuacji, że uzasadnia przyznanie tej formy pomocy z uwagi na okazjonalność, nadzwyczajność występującego zdarzenia, które jest na tyle dotkliwe w skutkach i tak daleko ingerujące w sytuację życiową danej osoby, że nie jest ona sama w stanie jej pokonać nawet przy uwzględnieniu możliwości ludzkiej zapobiegliwości (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 grudnia 2010 r., III SA/Kr 747/10, wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 maja 2010 r., VIII SA/Wa 139/10). Dlatego też do najczęstszych przypadków przyznania pomocy, o których stanowi art. 41 ustawy zalicza się zdarzenie losowe, stan klęski żywiołowej lub ekologicznej. Podobnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd, że "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu powołanego przepisu to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów kwalifikacyjnych w stosunku do istniejącego stanu rzeczy pozwala stwierdzić, że tak drastyczne, czy tak dotkliwe w skutkach i ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych, ale do zdarzeń nadzwyczajnych (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2011 r., sygn. akt I OSK 865/11, LEX nr 1131516; wyrok NSA z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 164/11, LEX nr 1080954). Tymczasem skarżącego żadna tego typu sytuacja nie spotkał. Również przedstawione przez skarżącego okoliczności i jego twierdzenia nie świadczą o zakładanej w tym przepisie wyjątkowości sytuacji. Wbrew bowiem zarzutom skarżącego nie można uznać, iż taką okolicznością jest jego trudna sytuacja finansowa. Skarżący posiada stały dochód (który wyższy jest niż obowiązujące kryterium dochodowe w pomocy społecznej) w postaci renty (jakkolwiek niewielkiej), a także uzyskuje w szerokim zakresie pomoc w formie różnorodnych świadczeń z pomocy społecznej. Winien on zatem wykorzystywać własne możliwości w celu zaspokojenia swoich potrzeb bytowych. Istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie ma również fakt, iż, jak wynika z akt administracyjnych, w uwzględnieniu innych, wcześniejszych wniosków, skarżącemu została przyznana pomoc w formie świadczeń mających na celu zaspokojenie tej samej potrzeby bytowej, co wskazywana we wniosku złożonym w niniejszej sprawie. Mianowicie w dniu 20 lutego 2012 r. przyznano skarżącemu świadczenie w wysokości 350 zł na zakup opału i bojlera. Ponadto organ pierwszej instancji przyznał skarżącemu pomoc w wysokości 200 zł miesięcznie w postaci świadczenia pieniężnego z rządowego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na okres od 1 stycznia 2012 r. do 30 czerwca 2012 r. Niezasadne są zatem twierdzenia strony skarżącej, że jest pozbawiony pomocy ze strony organów, gdyż pomoc ta jest udzielana i to nierzadko w wysokości wyższej niż przyznawana innym podopiecznym organu pomocy społecznej (vide: zaświadczenie Ośrodka z dnia 19 lipca 2012 r., k. 24-26 akt. adm.). Ubocznie należy dodać, że według danych organu odwoławczego kwota przypadająca na tego typu wydatki, to jest zasiłki celowe w 2011 r. wynosiła 40.383,61 zł i skorzystały z niej 93 rodziny. Średnia wysokość udzielonej pomocy wynosiła więc 434,23 zł, na rodzinę. Uwzględniając zatem sytuację skarżącego oraz fakt stałego pozostawania jego pod opieką organu pomocy społecznej przyznającego w miarę posiadanych środków różnego rodzaju świadczenia pomocowe brak było podstaw do uznania sytuacji skarżącego jako charakteryzującej się szczególnymi cechami w rozumieniu art. 41 ustawy. Jak już wskazano ocena przesłanek do przyznania specjalnego zasiłku celowego musi być dokonywana przy uwzględnieniu szczególnego charakteru tych świadczeń, które mogą być przyznane w sytuacjach zupełnie wyjątkowych i powinny być przeznaczane jedynie na zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych osób korzystających z pomocy, a nie na poprawę warunków ich codziennego funkcjonowania. Zwłaszcza w przypadku przekroczenia kryterium dochodowego zaspokojenie wskazanych przez skarżącego potrzeb wykraczałoby poza cele pomocy społecznej, która ma charakter subsydiarny, wspierając osoby i rodziny w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Przepis art. 41 ustawy stwarza bowiem organowi pomocy społecznej możliwość (nie obowiązek) przyznania osobie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe m.in. specjalnego zasiłku celowego. Istota pomocy, o jakiej mowa w powyższym przepisie sprowadza się do przyznania świadczenia w sytuacji, której można przypisać charakter nadzwyczajny, szczególnie uzasadniony. Wyjątkowość przyznania tego świadczenia jest uzasadniona przede wszystkim tym, że osoby ją otrzymujące w ogóle nie spełniają ogólnych kryteriów otrzymania takiej pomocy. Ich sytuacja materialna jest bowiem na tyle dobra, że powinny one samodzielnie przezwyciężyć zaistniałe trudności. Przyznanie pomocy takim osobom, w sytuacji bardzo ograniczonych środków finansowych i dużej liczby osób oczekujących na wsparcie, wymaga absolutnie wyjątkowych okoliczności. Dlatego też w każdej z takich spraw organ pomocy społecznej powinien rozważyć sytuację życiową osoby ubiegającej się o pomoc w kategoriach "przypadku szczególnie uzasadnionego". Świadczenia unormowane w art. 41 powinny być zatem traktowane jako szczególna, wyjątkowa pomoc o charakterze doraźnym, ukierunkowana na realizację konkretnego celu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2010 r., I OSK 1150/10 – niepubl.). Ocena organów administracji, które stwierdziły, że sytuacja życiowa skarżącego nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku wskazującego na potrzebę udzielenia zasiłku celowego na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy nie jest zatem dowolna. Wskazać także należy, że w świetle całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego i wyżej przedstawionych okoliczności, pomimo subiektywnych odczuć skarżącego, należy uznać podjęte w sprawie rozstrzygnięcie za prawidłowe. Stąd też pomimo tego, że skarżący niewątpliwie, znajduje się w trudnej sytuacji, to jednak organy nie miały podstaw do przyznania wnioskowanej obecnie formy pomocy. Tym samym Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości w działaniu organów, tak gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa, albowiem ocena ta została dokonana przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności sprawy. Za niezasadny należy przy tym uznać zawarty w skardze zarzut dotyczący konieczności wyłączenia od udziału w postępowaniu wydających zaskarżoną decyzję członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Stan faktyczny sprawy nie uzasadnia bowiem konieczności zastosowania przepisów o wyłączeniu członków Kolegium. Poza granicami sprawy, o jakich mowa w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zmianą) – dalej p.p.s.a., leżały natomiast podniesione w skardze kwestie związane z bezczynnością czy przewlekłym prowadzeniem przez organy postępowania. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie nie jest bowiem kwestia bezczynności organów rozpoznających wnioski o przyznanie specjalnego zasiłku celowego. Do zwalczania bezczynności organów administracji publicznej służy odrębny tryb, który strona ma prawo uruchomić, jeśli uważa, że organy te nie załatwiają sprawy w terminie określonym przepisami postępowania administracyjnego. W konsekwencji uznać trzeba, że zarzuty dotyczące bezczynności nie mają wpływu na wynik niniejszej sprawy. W tym stanie rzeczy brak było podstaw do uwzględnienia skargi, a co za tym idzie podlegała ona oddaleniu, zgodnie z treścią art. 151 p.p.s.a. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy orzeczono na podstawie art. 250 powyższej ustawy w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).