II SA/Lu 946/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek - Zalewska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec (sprawozdawca), Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 stycznia 2012r. sprawy ze skargi I. M. i R. F. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na nadbudowę obiektu budowlanego oddala skargę. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. K. pozwolenia na nadbudowę budynku mieszkalnego na działce nr 111 w L. przy ul. Z. 14 wraz z wykonaniem wewnętrznej instalacji elektrycznej. W uzasadnieniu decyzji organ po zreferowaniu przebiegu postępowania powołał się na własne postanowienie z dnia [...] r. wyrażające zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych wydane na podstawie upoważnienia Ministra Budownictwa do wyrażenia zgody w zakresie planowanej nadbudowy, ocenę techniczną dotyczącą wpływu nadbudowy na budynki sąsiednie znajdujące się na działkach nr 110 i 126 oraz na ocenę techniczną projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia o możliwości nadbudowy i zgodności projektu z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Organ dodał, że projekt budowlany zawiera analizę nasłoneczniania powierzchni mieszkalnych w budynkach na działkach nr 110 i 126, z której wynika, że inwestycja nie spowoduje zacieniania budynków sąsiednich. Organ nadto dodał, że planowana inwestycja zgodna jest z uzyskaną przez inwestora decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] r. o warunkach zabudowy. Z tych względów w ocenie organu pierwszej instancji planowana w odległości 1,70 m od granicy działki sąsiedniej nadbudowa będzie wykonana z poszanowaniem interesów osób trzecich, które polega na zgodności projektowanej inwestycji z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi. Zgodność ta została przedstawiona w analizie zacienienia i dopływu naturalnego oświetlenia budynków znajdujących się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. Planowana nadbudowa nie powoduje zwiększenia powierzchni zabudowy ani nie zmniejsza powierzchni biologicznie czynnej działki inwestora. Od decyzji tej odwołanie wnieśli I. M. i R. F. - współwłaściciele sąsiedniej nieruchomości. Podkreślili, że wykonanie nadbudowy spowoduje znaczne ograniczenie dostępu światła słonecznego do pomieszczeń zlokalizowanych na parterze ich budynku mieszkalnego. Uciążliwość ta jest tym bardziej dotkliwa, iż dotyczy to południowej strony nieruchomości. W związku z tym udzielone w tym przypadku odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych jest także niewłaściwe. W ocenie odwołujących wykonana na zlecenie inwestora analiza przesłaniania i nasłonecznienia nieruchomości sąsiednich pozostaje w sprzeczności z wnioskami analizy złożonej przez M. D.. Nadto dodali, iż organ nie wyjaśnił kwestii legalności garażu, nad którym ma zostać zrealizowana nadbudowa, czym naruszył art. 7 i 77 k.p.a. Wojewoda decyzją z dnia [...] r. odwołania tego nie uwzględnił, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję i poprzedzające ją postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że zatwierdzony projekt budowlany, uzupełniony zgodnie z postanowieniem z dnia [...] r. został wykonany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. Zawiera on inwentaryzację stanu istniejącego dopuszczającą wykonanie przedmiotowej nadbudowy. Ponadto projekt ten zawiera analizę zacienienia i nasłonecznienia pomieszczeń mieszkalnych w budynkach sąsiednich, z której wynika spełnienie warunków § 13 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda uznając je za bezzasadne wskazał, że analiza wykonana na zlecenie M. D. dotyczyła tylko jej budynku, a nie budynku odwołujących, a ponadto do obliczeń w niej zawartych przyjęto wysokość, która nie odpowiada wysokości projektowanej nadbudowy. Nie ma zatem podstaw by odmówić wiarygodności wynikom analizy zawartej w projekcie. Odnośnie zaś kwestii legalności garażu inwestora organ wskazał, iż Urząd Miasta nie posiada dokumentacji archiwalnej dotyczącej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 111. Z ewidencji ruchu budowlanego w gospodarce uspołecznionej w roku 1976 widnieje wpis o udzielonym na rzecz J. i M. K. decyzji z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego o pow. 109 m2 . Zgodnie z inwentaryzacją w 2009 r. powierzchnia zabudowy istniejącego budynku wraz z garażem wynosi 109,4 m2. Zdaniem organu brak rozbieżności pomiędzy określoną w pozwoleniu i istniejącą powierzchnią zabudowy wskazuje, że wydane w 1976 r. pozwolenie na budowę obejmowało również garaż. Z takim rozstrzygnięciem organu odwoławczego nie zgodzili się I. M. i R. F., którzy wnieśli skargę do Sądu kwestionując prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. Skarżący podnieśli, że decyzje organów obu instancji zostały oparte o zgodę na odstępstwo udzieloną przez organ pierwszej instancji na podstawie upoważnienia Ministra Budownictwa z dnia 4 października 2007 r. Ich zdaniem upoważnienie to utraciło ważność i wobec wniesienia uzupełnionej dokumentacji budowlanej proces uzyskania zgody na odstępstwo należało powtórzyć w całości. Nadto powtórzyli zarzuty dotyczące przesłaniania i zacieniania ich budynku przez projektowaną nadbudowę. Ich zdaniem ocena wykonanych analiz nie jest właściwa. Dodali, iż nawet gdyby przyjąć jej poprawność, to i tak nadbudowa prowadzi do znacznego zagęszczenia i efektu przytłoczenia zabudowy sąsiedniej pogarszając tym samym warunki zamieszkiwania, a w efekcie wpływając negatywnie na wartość działki. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, przywołując twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem niniejszego postępowania jest legalność decyzji Wojewody z dnia [...] r., utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą inwestorowi pozwolenia na nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego posadowionego na działce nr 111 w L. przy ul. Z. oraz postanowienie tego organu z dnia [...] r. wyrażające inwestorowi zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszej kolejności wskazać należy, iż w myśl art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Stosownie natomiast do ust. 4 cytowanego artykułu w razie spełnienia wymagań określonych powyżej oraz dochowania wymogów formalnych wniosku określonych w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zwrot "organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę" oznacza, że organ administracji architektoniczno-budowlanej, w razie spełnienia tych przesłanek, jest związany powyższymi przepisami i ma obowiązek podjąć rozstrzygnięcie zgodne z żądaniem wnioskodawcy. Odnosząc wskazane wyżej normy do okoliczności sprawy wskazać należy, iż prowadzące postępowanie organy przewidzianych wyżej wymogów w zakresie obowiązkowej kontroli dochowały, a uznanie przez nie, iż projektowana inwestycja odpowiada prawu było merytorycznie poprawne. Bezspornym bowiem jest, że M. K. przedłożyła wymagane prawem dokumenty, w tym oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz sporządzony przez uprawnioną osobę projekt budowlany. Projekt ten orzekające w sprawie organy poddały kontroli ustalając, że jest on kompletny i zawiera wymagane uzgodnienia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a także odpisy uprawnień projektantów i ich zaświadczenia z właściwej izby samorządu zawodowego (art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego). Oceny co do spełnienia wskazanych wymogów formalnych wniosku nie podważają również sami skarżący. W sprawie bezspornym również jest, iż projektowana inwestycja pozostaje w zgodzie z wiążącą organ administracji budowlanej decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...] o warunkach zabudowy, utrzymaną w mocy ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...]. Oceniając z kolei zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, podzielić należy ocenę dokonaną przez organy, że także w tym aspekcie projektowana inwestycja pozostaje w zgodzie z obowiązującym prawem, a tym samym organ rozpatrujący wniosek M. K. zobligowany był do udzielenia jej pozwolenia na nadbudowę. Podkreślenia wymaga w tym miejscu, iż M. K. uzyskała od Prezydenta Miasta zgodę na odstępstwa od warunków techniczno-budowlanych, o której mowa w art. 9 Prawa budowlanego, co umożliwiało wykonanie nadbudowy budynku w odległościach innych niż obowiązujące. Zgoda ta została wydana w wyniku upoważnienia udzielonego przez Ministra Budownictwa na odstępstwo od warunków techniczno-budowlanych umożliwiające wykonanie ściany bez otworów okiennych w odległości 1,70 m od granicy z działką nr 110. W zakresie kwestionowanej przez skarżących legalności udzielonej przez organ zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych podnieść należy, iż w ocenie Sądu rozstrzygnięcie to uzasadnia istnienie w sprawie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Za taką przesłankę należy bowiem bez wątpienia uznać sytuację, kiedy inwestor - pomimo wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i przeznaczenia terenu, na którym położona jest ta nieruchomość na takie cele - nie może zrealizować swego prawa podmiotowego, jakim jest prawo zabudowy nieruchomości gruntowej (art. 4 ustawy) ze względu na obowiązujące przepisy techniczno-budowlane (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2007 r., II OSK 381/06, opubl. ONSAiWSA 2007/6/134). Zdaniem Sądu sytuacja taka wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Inwestor wykazał bowiem, iż ów szczególny przypadek miał miejsce, a to z uwagi na wymiary działki (brak możliwości rozbudowy budynku) i w szczególności fakt, iż planowany do nadbudowy budynek już jest usytuowany w odległości 1,70 m od granicy z działką skarżących. W tych warunkach zasadnie organy uznały, że projektowana nadbudowa jest uwarunkowana technicznie i funkcjonalnie rozwiązaniami istniejącego już od wielu lat budynku. Podnoszone z kolei w toku całego postępowania argumenty skarżących sprowadzają się w gruncie rzeczy do nieakceptowania przez nich planowanej nadbudowy, a to z uwagi na fakt, iż zdaniem skarżących jej realizacja doprowadzi do zacienienia pomieszczeń w ich budynku mieszkalnym. Twierdzeń tych nie można jednak było uznać za usprawiedliwione. Zaprojektowana nadbudowa nie będzie bowiem ograniczała dostępu światła dziennego do pomieszczeń mieszkalnych przeznaczonych na pobyt ludzi, które znajdują się w budynkach posadowionych na sąsiednich nieruchomościach. W szczególności orzekające w sprawie organy prawidłowo uznały przedłożoną przez inwestora analizę zacienienia i nasłonecznienie budynków sąsiadujących z terenem inwestycji za rozstrzygającą kwestię zgodności planowanej rozbudowy budynku przy ul. Z. w L. z przepisami § 13 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Analiza ta została bowiem sporządzona przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane w zakresie projektowania, o jakich mowa w art. 12 i nast. Prawa budowlanego, a zatem stanowiła ona dowód odpowiadający definicji zamieszczonej w art. 75 § 1 k.p.a. Wskazać też należy, że skarżący będący właścicielami - w ich ocenie - budynku zacienianego, w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, ani też we wniesionych odwołaniach nie posłużyli się argumentacją czy dowodami mogącymi podważyć prawidłowość sporządzonej analizy zacienienia i nasłoneczniania. Tym samym brak było podstaw prawnych do przeprowadzenia w sprawie kolejnych dowodów dotyczących tej kwestii, bowiem żądania takie dotyczyły okoliczności już stwierdzonej wskazanym wyżej dowodem (art. 78 § 2 k.p.a.). Sporządzona analiza jednoznacznie wskazuje (zarówno w stosunku do budynku znajdującego się na działce nr 126, jak i budynku skarżących), że wysokości przesłaniana są mniejsze od odległości między pomieszczeniami z oknem na parterze, a krawędzią elementu przesłaniającego. Mówiąc inaczej, obiekt przesłaniający nie znajduje się w odległości mniejszej niż wysokość przesłaniania. W związku z tym słusznie organy przyjęły, iż wykonanie nadbudowy nad istniejącym garażem nie wpłynie na pogorszenie naturalnego oświetlenia pomieszczeń w budynkach sąsiednich, a tym samym, że spełnione są wymogi z § 13 oraz § 60 ww. rozporządzenia. Podsumowując, w ocenie Sądu dokonana przez organ ocena kwestii zacieniania i nasłonecznienia została oparta o analizę architekta, która poprzez część opisową i graficzną w sposób zrozumiały i zgodny z prawem omawia całokształtu przesłanek z § 13 i § 60. Z tych względów dokonana ocena materiału dowodowego nie może zostać uznana za dowolną. Niezasadny tym samym jest zarzut skargi, że przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W kontekście dalszych zarzutów skargi podnieść jeszcze należy, że przepisy Prawa budowlanego nie regulują kwestii związanych z utratą wartości działki na skutek zagęszczenia zabudowy na działce sąsiedniej, które to kwestie należałoby zakwalifikować do prawa cywilnego (sąsiedzkiego). Wartość nieruchomości nie korzysta bowiem z ochrony prawnej na gruncie Prawa budowlanego. Właścicielowi nieruchomości przysługują prawne środki ochrony przed sposobem zagospodarowania na cele budowlane nieruchomości sąsiedniej, jeżeli projektowany sposób zagospodarowania kolidowałby z jego prawnie chronionym interesem poprzez naruszenie przez inwestora obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych oraz norm dotyczących budowy. Natomiast jeśli inwestycja w żaden sposób nie narusza tych przepisów i norm, nie można mówić o naruszeniu uzasadnionych interesów, które podlegają ochronie z mocy art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Tak więc ochrona uzasadnionych interesów musi wynikać z przepisów prawa, które takiej ochrony danym podmiotom udzielają. Innymi słowy w postępowaniu administracyjnym o udzielenie pozwolenia na budowę ocenie podlega badanie, czy dochodzi, względnie czy może dojść do naruszenia interesów osób trzecich, a więc i interesu właściciela sąsiedniej nieruchomości, jednakże wyłącznie w aspekcie ewentualnego naruszenia norm z zakresu prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2004 r., IV SA 3483/02, opubl. LEX nr 156958). Skoro zaś wymogi przewidziane tymi przepisami zostały zachowane, względnie w prawidłowym trybie wyrażono zgodę na odstępstwo od nich (jak w sprawie niniejszej), nie mogą przynieść oczekiwanego rezultatu argumenty o naruszeniu interesów osób trzecich. Wyłącznie przepisy prawa a nie subiektywne odczucia strony mają normatywne znaczenie dla sprawy. Konkludując, zdaniem Sądu udzielona w sprawie zgoda na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych nie narusza prawa, a tym samym chronionych interesów skarżących. Organy w sposób należyty i wyczerpujący przedstawiły argumenty przemawiające za udzieleniem inwestorowi takiej zgody. Podkreślić bowiem należy, iż przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne w głównej mierze dotyczy nadbudowy istniejącego już budynku, co nie spowoduje zmiany odległości ściany budynku inwestora od granicy z działką skarżących. Zmianie ulegnie jedynie jej wysokość, która nie ograniczy wymaganego oświetlenia pomieszczeń w budynkach sąsiednich. Z przytoczonych wyżej przyczyn skarga nie mogła zostać uwzględniona przez Sąd i jako taka podlega oddaleniu na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.).