II SA/Lu 947/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz Asesor sądowy WSA Brygida Myszyńska – Guziur (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 marca 2022 r. sprawy ze skargi T. T. na pismo Wojewody z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na odstąpienie od przepisów prawa budowlanego oddala skargę. Sygn. akt II SA/Lu [...] UZASADNIENIE T. T. (dalej jako "skarżący", "strona"), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na pismo Wojewody z dnia [...] października 2021 r. w przedmiocie wyrażenia zgody na odstąpienie od przepisów prawa budowlanego. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2021 r. T. T. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą Zakład Opieki Zdrowotnej "D. Ż." w S. Oddział Rehabilitacyjny w Ł. T. T., zwrócił się do Wojewody o udzielenie zgody na odstąpienie od stosowania przepisów ustaw określonych w art. 46c ust.3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2020 r. poz. 1845 ze zm.- dalej jako "u.z.z.z") w odniesieniu do inwestycji polegającej na budowie szybu windowego oraz zadaszenia z podjazdem dla karetek pogotowia ratunkowego oraz wiaty (budynku) służącego do przechowywania środków czystości i higieny, brudnej i czystej pościeli, materiałów skażonych przy obecnie remontowanych pomieszczeniach przeznaczonych dla pacjentów, którzy przeszli chorobę SARS-COVID-2, na działce nr [...], obręb ewidencyjny [...] L. K. (zwanej dalej "Inwestycją"). Pismem z dnia 25 sierpnia 2021 r. Wojewoda nie wyraził zgody na odstąpienie od stosowania przepisów ustaw: - z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333), - ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. ze zm.) oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, - ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2020 r. poz. 282, 782 i 1378). Od tego rozstrzygnięcia skarżący wniósł odwołanie z dnia 9 września 2021 r. W odpowiedzi na powyższe pismem z dnia [...] września 2021 r. Wojewoda poinformował skarżącego, że zgoda wojewody określona w art. 46 ust.3 u.z.z.z. nie jest załatwiana w formie decyzji administracyjnej i nie stosuje się terminów załatwienia spraw, wezwań, zażaleń, odwołań, ani żadnych innych instytucji znanych sformalizowanym w ww. ustawach postepowaniom. Odpowiadając na powyższe pismo skarżący w piśmie z dnia [...] października 2021 r. podtrzymał swoje stanowisko i sformułował wniosek o ewentualne potraktowanie przez Wojewodę wniosku z dnia [...] sierpnia 2021 r. wraz ze złożonym w dniu [...] września 2021 r. odwołaniem jako nowy wniosek o wyrażenie zgody na odstąpienie od stosowania przepisów ustaw przy realizacji Inwestycji w trybie art. 46c ust. 3 u.z.z.z. Pismem z dnia 20 października 2021 r. Wojewoda nie wyraził zgody na odstąpienie od stosowania przepisów ustawy: z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przy realizacji Inwestycji. Organ przytoczył treść art. 46 ust.3 u.z.z.z. i wskazał, że do ustalenia czy podjęte działanie ma na celu przeciwdziałanie COVID-19 konieczne jest ustalenie istnienia związku przyczynowo- skutkowego między daną czynnością (działaniem, zadaniem), a tym czy istotnie zwalcza ona (ogranicza, zapobiega, broni przed) COVID-19. Jeśli coś służy (może służyć) także albo przede wszystkim innemu celowi niż zwalczanie (ograniczanie, zapobieganie, obrona przed) COVID-19 to nie może być uznane za przeciwdziałanie tej chorobie. W ocenie organu przedmiotowa inwestycja nie spełnia przesłanek wprost zapisanych w ww. ustawie, tj. nie ma na celu wyłącznie zapobiegania, przeciwdziałania i zwalczania COVID-19. Odstępstwo od stosowania przepisów, o którym mowa w art. 46c ust. 3 u.z.z.z., jest narzędziem mającym służyć przeciwdziałaniu epidemii, poprzez umożliwienie szybszej realizacji inwestycji dedykowanych dla tego celu. W powołanej na wstępie skardze do tut. Sądu, strona wnosząc o uchylenie zaskarżonego aktu i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych zarzuciła naruszenie art. 46 ust.3 u.z.z.z. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że związek pomiędzy przedsięwzięciem a przeciwdziałaniem epidemii nie zachodzi wówczas, gdy inwestycja może służyć także innemu celowi niż przeciwdziałanie COVID-19 i w konsekwencji uznanie, że Inwestycja nie pozostaje w związku z przeciwdziałaniem epidemii w sytuacji, gdy skarżący spełnił wszystkie przesłanki do wyrażenia zgody na odstąpienie przepisów ustaw przy realizacji Inwestycji, o których mowa w ww. przepisie, co stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonego aktu w całości. Zdaniem strony pogląd organu, iż związek pomiędzy Inwestycją a przeciwdziałaniem epidemii nie zachodzi, jeżeli Inwestycja może służyć innym celom niż zwalczanie choroby nie znajduje uzasadnienia w treści art. 46c ust. 3 u.z.z.z. Podkreśliła, że z literalnego brzmienia przepisu wynika jedynie, że roboty budowlane muszą być związane z przeciwdziałaniem epidemii. Art. 46c ust. 3 u.z.z.z. nie zawiera żadnych dodatkowych wymagań dotyczących takiego związku, w szczególności zaś nie określa, że taki związek nie będzie zachodzić w określonych sytuacjach. Skoro tak, wyrażone przez organ zapatrywanie, że związek robót z przeciwdziałaniem epidemii nie zachodzi w sytuacji, gdy działanie może służyć także innemu celowi niż przeciwdziałanie COVID-19, nie znajduje oparcia w treści ww. przepisu. Strona zwróciła uwagę, że literalne brzmienie art. 46c ust. 3 u.z.z.z. nie wskazuje również, że roboty muszą mieć na celu przeciwdziałanie COVID-19 albowiem przepis stanowi ogólnie o związku z przeciwdziałaniem epidemii. W ocenie strony kluczowy dla zastosowania odstępstwa od stosowania przepisów ustaw jest zatem funkcjonalny związek pomiędzy robotami, które mają być przeprowadzone w ramach inwestycji, a przydatnością obiektu do celów przeciwdziałania pandemii, nie zaś to czy przeprowadzenie przedsięwzięcia będzie służyć wyłącznie dla potrzeb osób dotkniętych chorobą zakaźną. Odmienna interpretacja, zdaniem strony, prowadzi do nadmiernego zawężenia stosowania przepisu. Strona podkreśliła, że badanie przez organ administracyjny, czy przeprowadzenie zamierzonych przez stronę prac pozostaje w związku z przeciwdziałaniem epidemii powinno sprowadzać się do zbadania, czy potrzeba wykonania tych prac powstała w związku z epidemią i czy przeprowadzenie tych prac będzie korzystne z punktu widzenia przeciwdziałania tej epidemii. W stanie faktycznym niniejszej sprawy taki związek występuje, albowiem potrzeba przeprowadzenia Inwestycji powstała w związku z epidemią (jednym ze skutków epidemii jest potrzeba zapewnienia świadczeń rehabilitacyjnych pacjentom "pocovidowym"; bowiem zdaniem strony gdyby nie epidemia do ośrodka nie trafialiby pacjenci z objawami "pocovidowymi"), a jej przeprowadzenie przyniesie pozytywne skutki dla przeciwdziałania pandemii, gdyż pozwoli na przygotowanie ośrodka na potrzeby pacjentów "pocovidowych", przysłuży się lepszej organizacji tego ośrodka oraz pozwoli na świadczenie usług z zakresu rehabilitacji pocovidowych dla większej liczby pacjentów jednocześnie. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym akcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) i art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu bądź czynności, czyli ocenia ich zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest sprawdzenie wyłącznie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy prawa procesowego. Art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W wyroku z 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1457/19 (publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA") Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, zaś samo uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Akty mają charakter sformalizowany i przyjmują zwykle postać pisma lub zaświadczenia. Z kolei czynności przyjmują postać działań faktycznych, które w wyniku ich realizacji wywołują względem określonych podmiotów następstwa w zakresie nabycia uprawnienia, odmowy ich przyznania, czy nałożenia obowiązku. NSA przypomniał również, wskazując na uchwały wydane w składzie siedmiu sędziów (OPK 1/97 i I OPS 3/07), że uprawnienie lub obowiązek wynika z przepisu prawa, jeżeli ich powstanie nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej. W takich przypadkach do konkretyzacji prawnego stosunku administracyjnego dochodzi w drodze aktu lub czynności podejmowanej przez organy administracji publicznej, których przedmiotem jest przyznanie (odmowa przyznania), stwierdzenie (odmowa stwierdzenia) albo uznanie (odmowa uznania) określonego uprawnienia lub obowiązku wynikających z mocy powszechnie obowiązującego przepisu prawa. W tym miejscu wskazać należy, że w dniu 28 października 2020 r. uchwalono ustawę o zmianie niektórych ustaw w związku z przeciwdziałaniem sytuacjom kryzysowym związanym z wystąpieniem COVID-19 (Dz. U. poz. 2112), która weszła w życie 29 listopada 2020 r. W jej art. 15 pkt 4 nadano nowe brzmienie art. 46c ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r., poz. 1845). Zgodnie z art. 46c ust. 3 u.z.z.z. w okresie ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, przez podmioty wykonujące działalność leczniczą albo inne podmioty w związku z realizacją zadań objętych obowiązkiem albo poleceniem wydanym na podstawie art. 10d albo art. 11h ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 i 2112), w związku z przeciwdziałaniem epidemii, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333), ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.) oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282 ze zm.), a w przypadku konieczności poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. Odstąpienie od stosowania przepisów, o których mowa w zdaniu pierwszym, wymaga zgody wojewody. Zdaniem Sądu, wskazanej zgody na stosowanie odstępstw od przepisów nie powinno się odnosić do rozstrzygnięcia podejmowanego w toku jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. W związku z powyższym zawiadomienie przez właściwego wojewodę, czy wyraża zgodę na wnioskowane odstępstwo wiąże się z oceną, czy zainteresowany podmiot spełnia określone w art. 46c ust. 3 u.z.z.z. warunki o charakterze podmiotowym i przedmiotowym, a równocześnie wymaga ustalenia, czy charakter zamierzenia uzasadnia wyłączenie stosowania reguł prawnych określonych w przepisach wymienionych aktów prawnych, co oznacza, że rozważana czynność urzędowa mogąca manifestować się wydaniem aktu odmawiającego wyrażenia zgody, ze względu na sposób jej podjęcia i skutki przez nią wywierane podlega kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jako działanie z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 października 2021 r., sygn. akt VII SAB/Wa 163/21, publ. CBOSA). W niniejszej sprawie skarżący zwrócił się do Wojewody z wnioskiem o udzielenie zgody na odstąpienie od stosowania przepisów ustaw określonych w art. 46c ust.3 u.z.z.z, w odniesieniu do inwestycji polegającej na budowie szybu windowego oraz zadaszenia z podjazdem dla karetek pogotowia ratunkowego oraz wiaty (budynku) służącego do przechowywania środków czystości i higieny, brudnej i czystej pościeli, materiałów skażonych przy obecnie remontowanych pomieszczeniach przeznaczonych dla pacjentów, którzy przeszli chorobę SARS-COVID-2. W ocenie Sądu prawidłowe jest uznanie przez organ, że Inwestycja nie spełnia przesłanek wprost zapisanych w ww. ustawie, tj. nie ma na celu wyłącznie zapobiegania, przeciwdziałania i zwalczania COVID-19. Odstępstwo od stosowania przepisów, o którym mowa w art. 46c ust. 3 u.z.z.z., jest narzędziem mającym służyć przeciwdziałaniu epidemii, poprzez umożliwienie szybszej realizacji inwestycji dedykowanych dla tego celu. Wskazać należy, że dla zastosowania ww. przepisu kluczowe jest stwierdzenie, że dane roboty budowlane mają związek z przeciwdziałaniem epidemii, w tym przypadku epidemii COVID-19. Przez przeciwdziałanie należy rozumieć czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem, ograniczeniem rozprzestrzenianiu się choroby. Zdaniem Sądu, wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że tylko jeśli w czasie pandemii zajdzie konieczność wzniesienia np. budowy tymczasowego szpitala, budowy obiektów na cele kwarantanny, budowy zewnętrznej poczekalni dla chorych, adaptacji hali widowiskowo-sportowej na cel szpitalny, to analizowana regulacja umożliwia dowolną lokalizację takiego obiektu oraz dowolność w ustaleniu jego parametrów. Podkreślić należy, że opisana regulacja jest absolutnym wyjątkiem od ogólnych zasad wynikających między innymi z ustawy Prawo budowlane, zatem przy interpretowaniu tak skonstruowanego przepisu należy uwzględnić zasadę, zgodnie z którą, wyjątków nie interpretuje się rozszerzająco. Stan zagrożenia epidemicznego, stan epidemii co do zasady jest stanem przejściowym. Zwalczenie danej epidemii, w tym związanej z COVID-19 spowoduje odwołanie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, a tym samym nie będzie potrzeby istnienia oraz wykorzystywania tego rodzaju obiektów na wspomniany wyżej cel. To wszystko świadczy o tym, że za roboty budowlane podejmowane na podstawie art. 46 ust.3 u.z.z.z. należy uznać te, które są podejmowane tylko doraźnie dla zrealizowania określonego celu i mają charakter przejściowy, tymczasowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 27 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 493/21, dostępny w CBOSA). Taki charakter mają tzw. szpitale tymczasowe organizowane w sytuacji przepełnienia szpitali i konieczności zapewniania opieki medycznej osobom chorym, a likwidowane po okresach wzmożonego zapotrzebowania na opiekę szpitalną. Natomiast takiego charakteru nie sposób przypisać Inwestycji, do realizacji której skarżący wnosił o wyrażenie zgody na odstąpienie od stosowania przepisów ustaw określonych w art. 46c ust.3 u.z.z.z. Zdaniem Sądu z powyższych przyczyn niedopuszczalne jest stosowanie wykładni tego przepisu w sposób rozszerzający i bez uwzględnienia tego, że cel w postaci działań przeciwdziałających i zapobiegających epidemii, w tym COVID-19 musi być celem bezpośrednim, a nie celem potencjalnie osiągalnym i to dopiero w dalszej kolejności. Przy bezpośrednim stosowaniu wskazanego przepisu zasadne jest posługiwanie się nie wykładnią językową, ale wykładnią celowościową i prokonstytucyjną (nawiązującą do art. 2 Konstytucji). Taka wykładnia nakazuje przyjęcie, że przepis ten pozwala wprawdzie na czasowe uchylenie obowiązków formalnoprawnych (np. uzyskiwania pozwoleń na budowę, warunków zabudowy lub zgody konserwatora zabytków), ale wyłącznie dla takich zamierzeń, które byłyby zgodne z prawem i które uzyskałyby pozytywną akceptację właściwych temu organów. Nie pozwala natomiast na działalność, wynikiem której byłaby samowola budowlana, naruszanie ładu planistycznego lub niszczenie i uszkadzanie zabytków. Podkreślić należy, że inwestor działający w trybie art. 46 ust.3 u.z.z.z. otrzymał niezwykle daleko idące przywileje w stosunku do innych inwestorów, działających w zwykłych rygorach wszystkich ww. ustaw, do których są oni obowiązani się stosować. Skoro zaś tak, to przeciwdziałanie epidemii musi być interpretowane niezwykle rygorystycznie, a jako daleko idący wyjątek, również zawężająco. Przeciwdziałanie i zapobieganie epidemii, w tym COVID-19 powinno być celem bezpośrednim, a nie pośrednim podejmowania jakichkolwiek zamierzeń budowlanych, gdyż tylko taki cel usprawiedliwiać mógłby pozbawienie jakiejkolwiek możliwości kontroli ze strony organów architektoniczno - budowlanych, konserwatorskich lub nadzoru budowlanego. Celem bezpośrednim działań skarżącego jest natomiast remont, przebudowa i rozbudowa budynku, aby móc go przeznaczyć dla pacjentów, którzy przeszli już chorobę SARS-COVID-2. W związku z powyższym nie można przyjąć, że zaplanowana Inwestycja związana jest z przeciwdziałaniem epidemii. Z tych względów, uznając stanowisko Wojewody za prawidłowe, Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną. Końcowo wskazać należy, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 ust.2 p.p.s.a.