II SA/Lu 95/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi A. J.-Ś. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania J. J. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]., znak: [...], o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego położonego przy zbiegu ulic L. i K. w K. na działce nr ewid. [...], utrzymał w mocy tę decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że pismem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił strony postępowania o wszczęciu w dniu 4 września 2008 r., na żądanie J. J., postępowania administracyjnego w sprawie obiektu budowlanego położonego przy zbiegu ulic L. i K. w K. na działce nr ewid. [...]. W związku z ustaleniem, iż wniosek pochodzi od podmiotu nie będącego stroną postępowania administracyjnego, wymienioną wyżej decyzją, wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., organ pierwszej instancji umorzył postępowanie administracyjne w tej sprawie. Organ odwoławczy rozpatrując odwołanie J. J. stwierdził, że decyzji organu pierwszej instancji nie można zarzucić naruszenia prawa. WINB podkreślił, iż postępowanie administracyjne wszczyna organ administracji publicznej w sprawie indywidualnej, załatwianej w formie decyzji administracyjnej z własnej inicjatywy lub na żądanie jednostki, która według własnej oceny ma w danej sprawie interes prawny. Interes prawny wiąże się z przepisem prawa, który by chronił jej interes pozytywny lub negatywny. O charakterze strony nie może decydować sama wola osoby zainteresowanej. W sprawie inwestycji stwarzającej uciążliwości dla otoczenia interes prawny ma osoba posiadająca działkę w strefie jej oddziaływania. W omawianej sprawie ustalono, że przedmiotowy obiekt znajduje się na działce nr ewid.[...], stanowiącej własność E. i T. M., która ze wszystkich stron graniczy z działką nr ewid. [...], której właścicielem jest Gmina K., a więc J. J. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu, w którym zapadła decyzja umarzająca postępowanie administracyjne w sprawie budynku usytuowanego na działce nr ewid. [...] położonej w K. przy zbiegu ulic L. i K.. Przyjęte w art. 61 § 1 k.p.a. rozwiązanie nie oznacza dowolności organu administracji publicznej we wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie strony. Zobowiązanie organu administracji publicznej do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w rozumieniu art. 7 k.p.a. obejmuje również ustalenie treści rzeczywistego żądania strony, jeżeli takie występuje oraz ustalenie czy wnoszący posiada legitymację strony, tj. czy posiada interes prawny w sprawie. W sprawie bezspornym jest, że J. J. nie jest stroną postępowania w sprawie obiektu budowlanego usytuowanego na działce nr ewid. [...]. Zatem w tej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nie był uprawniony do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego zmierzającego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przedmiotowego obiektu na wniosek J. J.. Wszczęcie postępowania na wniosek osoby, która nie posiada interesu prawnego, jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania w niniejszej sprawie jako bezprzedmiotowego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję wniosła A. J.-Ś, wnosząc o jej uchylenie. Zdaniem skarżącej zaskarżona decyzja narusza w sposób rażący art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Wskazany art. 28 k.p.a. określa, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że przepis ten nie stanowi samoistnej normy prawnej, a to z tego względu, iż ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego. Prawem materialnym właściwym do zastosowania w sprawie niniejszej jest ustawa Prawo budowlane, a w szczególności art. 28 ust. 2 tej ustawy, zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis ten winno zastosować się także w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego położonego przy zbiegu ulic L. i K. w K. na działce ewid. [...]. Działka oznaczona dawniej nr ewid. [...] (będąca własnością Gminy K.) pierwotnie graniczyła z działką skarżącej, a wzniesiony na niej obiekt budowlany sąsiadował z domem skarżącej. W wyniku podziału tej działki utworzono dwie działki: nr [...] – stanowiącą własność E i T. M. i nr [...] – stanowiącą własność Gminy K.. W związku z tym pomiędzy działką państwa M. i działką skarżącej pojawiła się bardzo wąska (ok. 2-3 metry szerokości) działka będąca własnością Gminy K.. Jednakże pojawienie się tej działki, stworzonej zapewne wyłącznie w celu oddzielenia działki E. i T. M. od sąsiadów, tj. działki skarżącej, nie spowodowało w żaden sposób, iż obiekt znajdujący się na działce państwa M. przestał znajdować się w obszarze oddziaływania obiektu zlokalizowanego na działce skarżącej. Skarżąca winna zatem w postępowaniu przed organami administracyjnymi dotyczącym obiektu na działce M. mieć bezwzględnie przymiot strony, tym bardziej, iż przez działkę skarżącej biegną "media" z których korzysta budowla na działce nr [...]. Z orzecznictwa sądowego wynika, iż znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego należy odczytywać w ten sposób, iż przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego np. przepisy techniczno-budowlane, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania. W takim wypadku właściwe wydaje się właśnie sięgnięcie do szczegółowych przepisów prawnych w tym norm techniczno-budowlanych. W sytuacji gdy nieruchomości znajdujące się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu są przedmiotem współwłasności, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę takiego obiektu są wszyscy współwłaściciele takiej nieruchomości, względnie jej zarządca, za którego można uznać tylko podmiot sprawujący trwały zarząd w rozumieniu art. 43-50 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W sprawie niniejszej ani organ pierwszej instancji, ani organ odwoławczy nie dokonały chociażby analizy materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy pod tym kątem, naruszając tym samym art. 77 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ wyjaśnił, iż J. J. występował w postępowaniu administracyjnym przed organami obu instancji we własnym imieniu. Skarżąca natomiast nie brała udziału na prawach strony w tym postępowaniu, a w aktach sprawy brak jest pełnomocnictwa udzielonego przez nią J. J. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje kontrolę w zakresie zgodności zaskarżonej decyzji z obowiązującym prawem, do czego jest uprawniony w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Skargi nie można uznać za zasadną, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W doktrynie i w orzecznictwie sądowym podkreśla się, iż w przypadku wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie osoby nie będącej stroną, postępowanie takie należy umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (B. Adamiak [w:] B. Adamiak,. J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 344; wyrok NSA z dnia 24 maja 2001 r., IV SA 599/99, niepubl.). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że J. J. w piśmie z dnia 2 września 2008 r., które wpłynęło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P w dniu 4 września 2008 r., wniósł o wydanie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego położonego przy zbiegu ulic L. i K. w K. na działce nr ewid.[...]. W odpowiedzi na wezwanie przez organ nadzoru budowlanego do wskazania swojego interesu prawnego w tej sprawie, wnioskodawca wyjaśnił, iż jego interes prawny polega na tym, że planowana na działce nr ewid. [...] budowa obiektu budowlanego obejmuje również wykonanie przyłącza do sieci wodociągowej, które przebiegać będzie po terenie działki stanowiącej jego własność. W związku z tym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P pismem z dnia 3 października 2008 r. zawiadomił J. J., a także E. i T. M. oraz Gminę K. o wszczęciu w dniu 4 września 2008 r., na wniosek J. J., postępowania administracyjnego w sprawie obiektu budowlanego położonego przy zbiegu ulic L. i K. i w K. na działce nr ewid. [...] Pojęcie strony postępowania administracyjnego zostało określone w art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Należy podkreślić, iż wbrew stanowisku skarżącego, organy administracji obu instancji orzekające w sprawie prawidłowo ustaliły, iż skarżący nie jest stroną postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie w rozumieniu powołanego wyżej art. 28 k.p.a. i w związku z tym postępowanie w tej sprawie podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie jest bezspornym, iż Wojewoda decyzją z dnia [...]., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...]., znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą E. i T. M. pozwolenie na przebudowę sklepu spożywczego na punkt kasowy Banku Spółdzielczego w N. wraz z przyłączem energetycznym napowietrznym nn, przyłączem kanalizacji sanitarnej do istniejącego szamba oraz przyłączem gazowym średniego ciśnienia na działkach nr ewid. [...], [...], [...] i [...] w K., przy ul. K. . Poza sporem jest również, iż właścicielami działki nr ewid. [...] są E. i T. M., właścicielem działki nr ewid. [...], [...] i [...] jest Gmina K., zaś właścicielem działki nr ewid. [...], sąsiadującej z działkami nr ewid. [...] i [...], jest A. J.-Ś.. Nie ulega zatem wątpliwości, iż J. J., na żądanie którego zostało wszczęte postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, nie jest właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. [...], na której znajduje się obiekt budowlany będący przedmiotem jego wniosku o wydanie nakazu rozbiórki. Wnioskodawca nie jest również właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. [...], sąsiadującej z działkami nr ewid. [...] i [...], bo jest nim jego córka A. J.-Ś. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że J. J. występował w postępowaniu administracyjnym przed organami obu instancji wyłącznie we własnym imieniu. W postępowaniu tym J. J. nie dysponował pełnomocnictwem udzielonym przez skarżącą A. J.-Ś., uprawniającym go do działania w jej imieniu przed organami nadzoru budowlanego, w tym również nie był umocowany do domagania się w jej imieniu wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie. J. J. nie wniósł także skutecznie, jako pełnomocnik skarżącej, skargi do sądu administracyjnego w niniejszej sprawie. Skarżąca A. J.-Ś, której działka nr ewid. [...], sąsiaduje z działkami nr ewid. [...] i [...], należącymi do Gminy K., jeżeli jest przekonana, że przez jej nieruchomość miałyby przebiegać przyłącze energetyczne, przyłącze kanalizacji sanitarnej, czy też przyłącze gazowe do inwestycji realizowanej na działce nr ewid. [...], to może ona domagać się od organów nadzoru budowlanego we własnym imieniu podjęcia odpowiednich działań i wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym służyłby jej przymiot strony. Odnosząc się do zarzutów skarżącej należy podkreślić, iż są one niezasadne. W niniejszej sprawie podstawy do oceny przymiotu strony postępowania nie mógł stanowić art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, iż powołany wyżej przepis określa strony w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę i jako przepis stanowiący lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. ma zastosowanie wyłącznie w takich postępowaniach. W sprawach związanych z samowolą budowlaną o tym, czy danej osobie przysługuje status strony, rozstrzygać należy na zasadach ogólnych, to jest na podstawie art. 28 k.p.a. (por. przykładowo wyroki: NSA z dnia 16 lutego 2007 r., II OSK 339/06, niepubl., NSA z dnia 12 czerwca 2008 r., II OSK 650/07, niepubl. oraz WSA w Warszawie z dnia 2 lipca 2006 r., VII SA/Wa 1238/05, niepubl.). Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd skargę oddalił.