II SA/Lu 951/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 marca 2007 r. sprawy ze skargi H. B. na decyzję Wojewody z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. oddala skargę; II. przyznaje [...] D. P. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 292,80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 52,80 zł (pięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) należnego podatku od towarów i usług. II SA/Lu 951/06 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] października 2006 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...]lipca 2006 r. odmawiającą wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną Starosty z dnia [...]stycznia 2004 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą W. i T. małż. B. pozwolenia na rozbudowę budynku gospodarczego z adaptacją na cele mieszkalne, z przebudową dachu na części budynku istniejącego, z przyłączem kanalizacyjnym, na działce nr ewid. 720, położonej w O. L., przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wyjaśnił, że w dniu 6 czerwca 2006 r. H.B. złożyła pismo nazwane "skargą", w którym wniosła o uchylenie W. i T. i małż. B. pozwolenia na budowę udzielonego decyzją ostateczną Starosty z dnia [...] stycznia 2004 r. Wnioskodawczyni wskazała, iż bez swej winy nie brała udziału w postępowaniu w przedmiocie udzielenia inwestorom pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy stwierdził, iż H. B. zażądała wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., który stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Jednakże Wojewoda stwierdził, iż H. B. nie była stroną postępowania, dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Tymczasem z akt wynika, jak podkreślił organ odwoławczy, że obszar oddziaływania obiektu obejmował dwie nieruchomości, to jest działkę inwestora o nr ewid. 720 oraz działkę sąsiednią nr ewid. 719, należącą do M. i Z. małż. L. Prawidłowo postąpił zatem, w ocenie Wojewody, organ pierwszej instancji zawiadamiając o wszczęciu postępowania jedynie właścicieli działki sąsiedniej, to jest M. i Z. małż. L. Odnosząc się do zarzutów odwołującej organ wskazał, że złożony przez nią w sądzie powszechnym pozew o eksmisję nie stanowi potwierdzenia prawa własności odwołującej do działki nr 720, a tym samym nie daje jej uprawnień do udziału w postępowaniu na prawach strony. Organ odwoławczy podkreślił, że z treści wskazanego wyżej pozwu wynika natomiast, że odwołująca posiadała wiedzę o inwestycji w rozpoznawanej sprawie co najmniej od dnia 28 kwietnia 2004 r. Zatem jej wniosek o wznowienie postępowania w sprawie został złożony – w świetle art. 148 § 1 k.p.a. – z uchybieniem jednomiesięcznego terminu do jego wniesienia. Stosownie bowiem do tego przepisu podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Zgodnie zaś z § 2 tego artykułu, termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 (na którą powołuje się odwołująca w niniejszej sprawie) biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła H. B., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Skarżąca zarzuciła, iż nie brała udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę jako strona, ponieważ nie została powiadomiona przez Starostę o wydaniu pozwolenia na budowę dla inwestorów w rozpoznawanej sprawie. W ocenie skarżącej akt notarialny, repertorium A Nr [...] z dnia [...]maja 1987 r. jest unieważniony postanowieniem Sądu Okręgowego II Wydziału Cywilnego z dnia [...]stycznia 2001 r., sygn. akt [...]. Strona skarżąca podkreśliła, że jest jedyną córką swoich rodziców i odziedziczyła po nich spadek w całości. W dziale spadku jest ujęta również działka nr ewid. 720. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ wskazał dodatkowo, iż w jego ocenie powołane przez skarżącą postanowienie sądu powszechnego nie wskazuje na okoliczności podniesione przez nią. Orzeczeniem tym Sąd oddalił bowiem zażalenie skarżącej na postanowienie Sądu Rejonowego z dnia [...] listopada 2000 r., sygn. akt [...], którym wezwano do udziału w sprawie w charakterze uczestnika Z.B., zwolniono od udziału w sprawie T.B.. i W.B. oraz odrzucono wniosek H.B. o stwierdzenie nabycia spadku po S.S. i M.S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Prawidłowe jest stanowisko organów administracji, że skarżąca nie była stroną postępowania w przedmiocie udzielenia W. i T. małż. B. pozwolenia na budowę. Pojęcie strony postępowania administracyjnego zawarte jest w przepisie art. 28 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W sprawach szczególnego rodzaju przepisy ustawowe wprowadzają jednak unormowania zacieśniające krąg stron postępowania z uwagi na jego przedmiot. Ma to miejsce w szczególności w sprawach regulowanych przepisami ustawy – prawo budowlane. Postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę – rozbudowę budynku gospodarczego z adaptacją na cele mieszkalne i przebudową dachu na części budynku istniejącego na działce nr 720, położonej w O.L., przy ul. .[...], zostało wszczęte w dniu 29 grudnia 2003 r. na wniosek W. i T. małż. B. (k. 9 akt I instancji). W niniejszej sprawie, w zakresie oceny, czy skarżąca była stroną postępowania administracyjnego, mają zatem zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa". Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 2 ustawy, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu stanowi natomiast teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (art. 3 pkt 20 ustawy). W celu ustalenia kręgu stron postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę organ stosujący prawo jest zatem zobligowany do określenia obszaru oddziaływania obiektu, zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z zawartej w ustawie definicji legalnej tego pojęcia. Organ ten ma obowiązek po pierwsze zidentyfikować wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają powołane w definicji ograniczenia, po drugie zaś zmuszony jest do "wyznaczenia terenu w otoczeniu obiektu" na podstawie tych przepisów odrębnych (por. T. Asman, (w:) Prawo budowlane. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2006, s. 86). W orzecznictwie podkreśla się, że za obszar oddziaływania obiektu należy uznać obszar określony dla projektowanego obiektu budowlanego w chwili wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę tego obiektu, na podstawie jego rodzaju i charakterystyki. Natomiast właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 stycznia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 935/05, niepubl.). Organy obu instancji w toku postępowania właściwie ustaliły obszar oddziaływania obiektu budowlanego w niniejszej sprawie wskazując, że obszar ten obejmuje dwie nieruchomości, to jest działkę inwestora o numerze 720, stanowiącą własność W. i T. małż. B. oraz działkę sąsiednią nr 719, należącą do M. i Z. małż. L. Inwestorzy, do wniosku o pozwolenie na budowę, stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy, dołączyli oświadczenie z dnia 24 listopada 2003 r. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z oświadczenia tego oraz z treści aktu notarialnego repertorium A Nr [...] z dnia 11 maja 1987 r. znajdującego się w aktach sprawy wynika, że W. i T. małż. B. nabyli w drodze darowizny od M.S. działkę nr ewid. 720 wraz z częściami składowymi, na wspólność ustawową małżeńską. Prawidłowo w tej sytuacji organ pierwszej instancji zawiadomił o wszczęciu postępowania z wniosku inwestorów, jedynie właścicieli działki sąsiedniej, to jest M. i Z. małż. L. Podnoszona przez skarżącą okoliczność, iż to ona jest właścicielką nieruchomości oznaczonej jako działka nr 720, bowiem nabyła ją w drodze dziedziczenia po rodzicach, nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Z odpisu aktu notarialnego repertorium A Nr [...] z dnia 11 maja 1987 r., wskazanego wyżej wynika, że właścicielami działki nr 720 są W. i T. małż. B., ponieważ nabyli ją w drodze darowizny od matki skarżącej – M. S. Należy podkreślić, iż wbrew twierdzeniom skarżącej postanowienie Sądu Okręgowego z dnia [...] stycznia 2001 r. (sygn. akt [...]) nie dotyczy umowy darowizny działki na rzecz inwestorów, w szczególności zaś nie stwierdza jej nieważności, jak zarzuca skarżąca. Orzeczeniem tym Sąd Okręgowy oddalił jedynie zażalenie skarżącej na postanowienie Sądu Rejonowego z dnia [...] listopada 2000 r., sygn. akt [...], którym wezwano do udziału w sprawie w charakterze uczestnika Z. B., zwolniono od udziału w sprawie T. B. i W. B. oraz odrzucono wniosek H. B. o stwierdzenie nabycia spadku po S. S. i M. S. (k. 6-8). Z uzasadnienia tego postanowienia wynika także, iż w sprawie o sygn. akt [...] Sąd Rejonowy prawomocnym postanowieniem z dnia [...]października 1996 r. stwierdził, że spadek po S.S., zmarłym 3 maja 1938 r., wraz ze wchodzącym w skład spadku gospodarstwem rolnym, na podstawie ustawy nabyła córka H. B. w całości z wyłączeniem dożywotniego prawa użytkowania na ½ części spadku na rzecz żony M. S., które wygasło z chwilą jej śmierci w dniu 24 lutego 1993 r., natomiast spadek po M. S. nabył w całości Z.R.B. Należy zauważyć, że nabycie przez skarżącą spadku po ojcu nie oznacza, że jest ona właścicielką działki nr 720. Z treści umowy darowizny z dnia 11 maja 1987 r. (Rep. A Nr [...]) wynika bowiem, że w dacie dokonywania tej czynności wyłączną właścicielką działki nr 720 była M.S.. na podstawie aktu własności ziemi "z uwłaszczenia", czyli tytułu wydanego w trybie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U Nr 27, poz. 250). Prawo własności M.S. zostało także ujawnione w księdze wieczystej. Odwołując się do postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po ojcu skarżąca nie uwzględnia późniejszych, mających miejsce po otwarciu spadku, zmian stanu prawnego nieruchomości. Skarżąca nie wykazała także, by nabyła własność działki nr 720 w drodze zasiedzenia lub czynności prawnej. Wprawdzie skarżąca stale powołuje się na różne postępowania wszczynane przez nią przed sądami powszechnymi, jednak brak dowodu, by którekolwiek z postępowań zakończyło się uznaniem prawa skarżącej do działki nr 720. W tych okolicznościach prawidłowo uznały organy administracji, że skarżącej nie przysługuje prawo własności działki nr 720, a w konsekwencji, że nie miała ona przymiotu strony w postępowaniu o udzielenie W. i T. i małż. B. pozwolenia na budowę. Natomiast podnoszona przez skarżącą okoliczność, iż zamieszkuje ona od wielu lat na działce inwestora nie ma znaczenia prawnego dla ustalenia kręgu stron postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, dokonywanego na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy – prawo budowlane. W tej sytuacji nie było podstaw do wyznaczania rozprawy administracyjnej i przesłuchiwania skarżącej w charakterze strony, jak tego domagała się skarżąca we wniosku o wznowienie postępowania oraz w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, nie zachodziły bowiem przesłanki określone w przepisach art. 86 i 89 k.p.a. Okoliczność, kto jest właścicielem działki nr 720 została jednoznacznie wyjaśniona w toku postępowania, natomiast twierdzenia skarżącej nie zostały poparte jakimikolwiek dowodami, mogącymi obalić prawidłowe ustalenia, dokonane przez organy administracji na podstawie dowodów z dokumentów. Złożenie wniosku o wznowienie postępowania przez osobę niebędącą stroną powoduje konieczność wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Zachodzi bowiem wówczas niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Zakamycze, 2005, wyd. II, s. 885). Ubocznie zauważyć należy, że ustalenia organów co do uchybienia przez skarżącą terminowi do złożenia podania o wznowienie postępowania nie znajdują potwierdzenia w zebranym przez organy administracji materiale dowodowym. Z przepisu art. 148 § 2 k.p.a. wynika, że termin jednego miesiąca do złożenia podania o wznowienie postępowania w przypadku przyczyny określonej w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Zachowanie terminu musi być udowodnione przez stronę. Z treści pozwu z dnia 28 kwietnia 2004 r., skierowanego przez skarżącą do Sądu Rejonowego, zawierającego żądanie eksmisji z działki nr 720 oraz żądanie wstrzymania budowy na tej działce, na który powołują się organy, nie wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że w dacie składania pozwu skarżąca posiadała wiedzę o decyzji ostatecznej Starosty z dnia [...] stycznia 2004 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Z pozwu wynika jedynie, że w tej dacie skarżąca wiedziała o budowie rozpoczętej przez inwestorów w dniu 20 kwietnia 2004 r. W tej sytuacji brak było dostatecznych podstaw do uznania, że podanie o wznowienie postępowania wniesione zostało z uchybieniem terminu. Okoliczność ta nie miała jednak wpływu na rozstrzygnięcie i nie wymagała dodatkowych ustaleń, bowiem stwierdzenie, że podanie o wznowienie pochodzi od osoby nie będącej stroną w postępowaniu skutkowało odmową wznowienia postępowania, zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a. Zaskarżona decyzja jest zatem zgodna z prawem. Z tych względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)