II SA/Lu 951/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec (sprawozdawca) Asesor sądowy Marcin Małek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 lutego 2022 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 15 października 2021r., znak: SKO.41/2595/OS/2021 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy Janowiec z dnia 28 maja 2021r., nr ŚR/4702/867/34/2021; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz W. M. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania W. M. (dalej jako: skarżący) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy J. z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad I. M.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskiem z [...] r. skarżący wystąpił do organu I instancji o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad żoną – I. M., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z ustaleń organu wynika, że skarżący pobiera emeryturę rolniczą. Organ I instancji odmówił przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, wskazując w uzasadnieniu, że nie została spełniona przesłanka wynikającą z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111; dalej jako: u.ś.r.), gdyż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu wieku określonego w ww. przepisie. Ponadto skarżący ma przyznaną emeryturę rolniczą, co oznacza spełnienie przesłanki negatywnej wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. W wyniku odwołania wniesionego przez skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję z [...] r. Kolegium zakwestionowało powołanie się na przesłankę negatywną odnoszącą się do wieku powstania niepełnosprawności, z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z [...]. (K 38/13), w którym stwierdzono niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę, w zależności od daty powstania niepełnosprawności. Zgodziło się jednak z organem I instancji, że w sprawie zaistniała przesłanka negatywna wyrażona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., gdyż skarżący ma przyznaną emeryturę rolniczą. W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium pełnomocnik W. M. podniósł zarzut naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., przez błędną wykładnię, polegającą na pominięciu celów ustawy i przyjęciu, że okoliczność pobierania przez opiekuna emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto zarzucił naruszenie art. 9 k.p.a. w zw. z art. 79a k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a., art. 7 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego powołał się na orzecznictwo sądowe, z którego wynika, że pozbawienie w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego opiekunów osób niepełnosprawnych, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wskazanych w tym przepisie byłoby sprzeczne z konstytucyjnymi zasadami równości wobec prawa, sprawiedliwości społecznej oraz udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie decyzji wydanych przez organy obydwu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, a także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że Kolegium prawidłowo nie podzieliło stanowiska organu I instancji co do pierwszej podstawy odmowy przyznania świadczenia. Argumentacja Wójta Gminy J., który oparł decyzję odmowną na art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest wadliwa, ze względu na to, że zgodność z Konstytucją tego przepisu została zakwestionowana wspomnianym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (sygn. K 38/13; OTK-A 2014, z. 9, poz. 104). Trybunał uznał za niekonstytucyjne uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od okresu powstania niepełnosprawności. Wprawdzie prawodawca nie podjął działań w celu uchylenia lub zmiany art. 17 ust. 1b u.ś.r., jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się jednolity już pogląd, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (zob. przykładowo wyroki NSA z 6 lipca 2016 r., I OSK 223/16; z 2 sierpnia 2016 r., I OSK 923/16; z 7 września 2016 r., I OSK 755/16; z 21 października 2016 r., I OSK 1853/16; z 4 listopada 2016 r., I OSK 1578/16, z 10 listopada 2016 r., I OSK 1512/16; z 14 grudnia 2016 r., I OSK 1614/16; z 11 lipca 2017 r., I OSK 1600/16). Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje niezależnie od momentu kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki (por. analogiczne stanowisko wyrażone w wyrokach tutejszego sądu, tj. WSA w Lublinie, z 7 marca 2019 r., II SA/Lu 55/19 i z 28 marca 2019 r., II SA/Lu 87/19). Kolegium podzieliło również stanowisko organu I instancji, że w sprawie wystąpiła negatywna przesłanka przyznania świadczenia wynikająca z art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a) u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia [...] r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Bezsporny jest fakt, że skarżący ma ustalone prawo do emerytury rolniczej i aktualnie pobiera to świadczenie, co w ocenie Kolegium wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Odnosząc się do tej kluczowej dla rozpoznawanej sprawy kwestii trzeba przypomnieć, że interpretacja art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a) u.ś.r. wywołała rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego. W pierwszej kolejności istotne jest wskazanie, że obok orzeczeń przyjmujących literalną, ścisłą wykładnię analizowanego przepisu, w judykaturze bardzo silnie prezentowane jest stanowisko przeciwne, akcentujące konieczność uzupełnienia wyników wykładni językowej o elementy wykładni funkcjonalnej (celowościowej) i systemowej, co prowadzi do zupełnie odmiennych konkluzji. W ocenie Sądu analiza orzecznictwa wskazuje, że ten nurt zaczyna dominować, a skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela to stanowisko. We wspomnianej linii orzeczniczej, sądy wskazują, że intencją ustawodawcy wprowadzającego przedmiotowe wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Jednakże w obecnych warunkach, z uwagi na zasadnicze zmiany w zakresie relacji między kwotami świadczeń, ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. prowadzi do rezultatów zdecydowanie odmiennych, niż rezultaty wykładni językowej w dacie uchwalania ustawy. W efekcie konieczne jest sięgnięcie do dyrektyw wykładni systemowej oraz funkcjonalnej (celowościowej), celem zweryfikowania wyników wykładni językowej. Wykładnia systemowa musi uwzględniać kontekst realizowania w procesie stosowania prawa takich wartości wyrażonych w ustawie zasadniczej jak: równość wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązek udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Powyższy wywód opiera się na poglądach wyrażonych w licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. przykładowo wyroki z 28 czerwca 2019 r., I OSK 757/19; z 8 stycznia 2020 r., I OSK 2392/19; z 30 kwietnia 2020 r., I OSK 1546/19; z 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19; z 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20, 30 października 2020 r., I OSK 1189/20; z 24 listopada 2020 r., I OSK 1416/20; z 15 grudnia 2020 r., I OSK 1983/20). Jak wskazano wyżej, skład orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela powyższe stanowisko. Należy przy tym zauważyć, że jest ono dominujące również w orzecznictwie tutejszego sądu (por. przykładowo: wyroki WSA w Lublinie z 7 stycznia 2021 r., II SA/Lu 555/20; z 12 stycznia 2021 r., II SA/Lu 719/20; z 16 marca 2021 r., II SA/Lu 753/20; z 27 maja 2021 r., II SA/Lu 18/21). Dodatkowo trzeba podkreślić, że analizowany przepis został uznany za niezgodny z Konstytucją RP (art. 71 ust. 1 zd. drugie w zw. z art. 32 ust. 1) w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17). Wyrok Trybunału ma charakter zakresowy, co oznaczało wyeliminowanie z porządku prawnego tylko określonej normy prawnej. Sentencja wyroku nie odnosi się do sytuacji osób, w stosunku do których przesłanką odmowy przyznania świadczenia jest pobieranie renty rodzinnej. Tym niemniej jednak argumenty podniesione w uzasadnieniu wyroku Trybunału mają znaczenie również dla wykładni analizowanego przepisu w odniesieniu do sytuacji osób pobierających inne świadczenia emerytalno-rentowe. Z wywodów Trybunału wynika generalna teza o konieczności umożliwienia osobom pobierającym świadczenia wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. możliwości dokonania wyboru korzystniejszego dla nich świadczenia: albo emerytalno-rentowego, albo pielęgnacyjnego. Na przeszkodzie przyznaniu skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego stoi zbieg świadczeń pełniących w istocie analogiczną funkcję. Nie ma żadnych wątpliwości co do tego, że nie można tych świadczeń pobierać jednocześnie, jednakże zbieg uprawnień można rozstrzygnąć przy pomocy instrumentów mających odpowiednie podstawy prawne. Należy w tym miejscu odnotować, że w orzecznictwie pojawiły się w tej kwestii dwa stanowiska. Pierwsze stanowisko (do którego wydaje się nawiązywać pełnomocnik skarżącego) zakłada proporcjonalne obniżenie świadczenia pielęgnacyjnego do wysokości różnicy pomiędzy kwotą świadczenia emerytalno-rentowego (wymienionego w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.), a kwotą świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Sądu orzekającego w rozpoznawanej sprawie takie stanowisko należy zdecydowanie odrzucić, jako nie mające oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Nie jest jednak możliwe zastosowanie takiego rozwiązania także z uwagi na treść art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Ponadto takie rozwiązanie rodziłoby wiele komplikacji w perspektywie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania dodatkowych świadczeń z systemu emerytalno-rentowego (np. trzynastej emerytury), czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe. Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie zdecydowanie opowiada się za drugim stanowiskiem, w świetle którego rozwiązaniem analizowanego zbiegu praw do świadczeń jest umożliwienie osobie uprawnionej dokonania wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. Taką zasadę ustawodawca wprowadził w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, we wspomnianym wyżej art. 27 ust. 5 u.s.r. Z kolei zbieg uprawnień do świadczeń emerytalno-rentowych w przypadku świadczeń z systemu ubezpieczeń społecznych rolników uregulowany jest w art. 33 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2021 r., poz. 266, ze zm.; dalej jako: u.s.r.). Przepis ten pozwala zarówno na rozwiązanie zbiegu świadczeń w ramach systemu ubezpieczenia społecznego rolników (ust. 1), jak i zbiegu świadczeń z różnych systemów (ust. 2 i ust. 4). Ustawodawca nie przewidział wprost rozwiązania problemu zbiegu świadczenia pielęgnacyjnego ze świadczeniem emerytalno-rentowym, jednakże takie rozwiązanie można odnaleźć w systemie prawnym. Osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, powinna mieć możliwość dokonania wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. W przypadku emerytury rolniczej wybór taki można zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 34 u.s.r., zgodnie z którym prawo to ulega zawieszeniu na zasadach określonych w przepisach emerytalnych, a zatem w art. 103 ust. 3 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 53). Zgodnie z tym przepisem na wniosek emeryta można zawiesić wypłatę m.in. emerytury, do której uprawniona jest jedna osoba. W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że istota problemu zbiegu praw do świadczeń, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do świadczenia emerytalno-rentowego, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Orzecznictwo wskazuje przy tym, że to na organach orzekających w sprawach świadczeń rodzinnych spoczywa obowiązek poinformowania strony o możliwościach prawnych rozwiązania problemu zbiegu świadczeń, co wynika z ogólnej zasady informowania stron (art. 9 k.p.a.). Zdaniem Sądu, w świetle przedstawionych powyżej argumentów, należy uznać, że osobie, która spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, należy umożliwić dokonanie wyboru jednego z tych świadczeń, przez rezygnację z pobierania świadczenia w niższej kwocie. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2). Co prawda, emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., którą należy wiązać nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować, zgodnie z art. 9 k.p.a. W niniejszej sprawie organy nie poinformowały skarżącego o takiej możliwości, czym naruszyły art. 8, art. 9 i art. 79a § 1 k.p.a. w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury (tak słusznie NSA w wyroku z 11 sierpnia 2020 r., I OSK 764/20). W niniejszej sprawie, mimo złożenia wniosku w dniu [...] r., przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego stronie skarżącej będzie możliwe od miesiąca, w którym przedstawi ona organowi decyzję o zawieszeniu emerytury. Obowiązkiem organu będzie natomiast natychmiastowe poinformowanie skarżącego o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Podsumowując należy stwierdzić, że brak umożliwienia skarżącemu złożenia wniosku o zawieszenie emerytury skutkowało przedwczesnym zastosowaniem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. i przedwczesną odmową przyznania mu świadczenia. Powyższe uzasadnia wyeliminowanie z obrotu zarówno zaskarżonej decyzji, jak też poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy zastosują się do oceny prawnej i wskazań wynikających z rozważań Sądu. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), zasądzając od organu kwotę [...]zł, na którą składa się wynagrodzenie reprezentującego skarżącego pełnomocnika.