II SA/Lu 953/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Spółki z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Spółki z o.o. po 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 22 października 2015 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania A. W. od decyzji Burmistrza Miasta B. z dnia 28 sierpnia 2015 r. znak: [...], stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na budowie ujęcia wody podziemnej wraz z przyłączem i hydrantami przeciwpożarowymi na terenie [...] Spółki z o.o. w N. – Zakład Produkcyjny w B. (dalej także: Spółka) – studni na potrzeby nawadniania upraw polowych i na cele przeciwpożarowe, na podstawie art.138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77, art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej: K.p.a.) oraz art. 59, art. 63 ust. 1, art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 77 ust. 1, art. 84, art. 85 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze. zm.; dalej także: ustawa) i § 3 ust. 1 pkt 70 i 71 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. nr 213, poz. 1397 ze zm.) – uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że organ pierwszej instancji, orzekając po raz kolejny w sprawie, wspomnianą decyzją stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na budowie: ujęcia wody podziemnej wraz z przyłączem i hydrantami przeciwpożarowymi na terenie Spółki w B. – studni na potrzeby nawadniania upraw polowych i na cele przeciwpożarowe, a także określił warunki realizacji przedsięwzięcia. Utrzymując w całości tę decyzję, Kolegium podkreśliło, że przedłożony przez Spółkę wniosek był niekompletny, czego nie dostrzegł organ pierwszej instancji. We wniosku nie wskazano na jakiej nieruchomości - działce ewidencyjnej, ma zostać zrealizowane przedsięwzięcie, co ma istotne znaczenie dla sprawy, gdyż uniemożliwia precyzyjne zlokalizowanie planowanej inwestycji. Wniosek ten nie zawierał też wymaganej kopii mapy ewidencyjnej oraz załącznika graficznego. Ponadto, jak podniosło Kolegium, organ pierwszej instancji dokonał niewłaściwej charakterystyki obszaru realizacji przedsięwzięcia, którym nie jest obszar użytków rolnych. Jak wynika z akt sprawy działka nr [...], na którym nie prowadzi się upraw rolnych, jest zagospodarowana, pokryta kostką brukową, stanowi plac manewrowo-składowy. Faktycznie więc działka nie jest zagospodarowania zgodnie ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałami nr [...] Rady Miasta B. z dnia 31 stycznia 2011 r. oraz nr [...] z dnia 10 grudnia 2003 r. Tej okoliczności organ pierwszej instancji w ogóle nie rozważył. Skargę na powyższą decyzję złożył L. S., wskazując, że działa zarówno w imieniu własnym, jak i w imieniu Spółki – jako Prezes jej Zarządu, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Decyzji tej strona skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 73 ustawy, wskutek tego, że organ drugiej instancji nakazał badanie organowi pierwszej instancji kwestii, które nie mają znaczenia w sprawie, to jest kwestii planu zagospodarowania przestrzennego i legalności utwardzenia na działce nr [...], co pozostaje poza zakresem postępowania o wydanie decyzji środowiskowej; - art. 28 w zw. z art. 127 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., poprzez niezbadanie, że odwołanie A. W. nie pochodzi od strony w sprawie, albowiem osoba ta podaje się za właściciela działki nr [...] (działki sąsiedniej względem działki nr [...]), podczas gdy nie jest ona w ogóle jej właścicielem; - art. 61 § 1 w zw. z art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 107 § 1 K.p.a., poprzez uznanie, że decyzja nie określa precyzyjnie, że inwestycja ma być realizowana na działce nr [...], co zostało przepisane wprost z odwołania A. W., bez analizy treści decyzji, w tym uzasadnienia i jej integralnej części, karty informacyjnej przedsięwzięcia i charakterystyki przedsięwzięcia, zarówno w decyzji (str. 2, 7 i 8), jak i w charakterystyce przedsięwzięcia, a także karty informacyjnej, z których wynika, że studnia zlokalizowana będzie na działce nr [...]; - art. 107 § 3 K.p.a. przez brak określenia, na czym polega naruszenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez organ pierwszej instancji. Ponadto strona skarżąca wniosła o dopuszczenie przez Sąd uzupełniającego dowodu z dokumentów: a) odpisu księgi wieczystej KW nr [...], na okoliczność, że A. W. nie jest właścicielem działki nr [...], stąd nie posiada interesu prawnego w niniejszym postępowaniu; b) wypisu z ewidencji gruntów, na okoliczność, że działka nr [...] stanowi własność A. W. na podstawie KW nr [...], w której to księdze brak działki nr [...]; c) wypisu z ewidencji gruntów dla działki nr [...] - na okoliczność ze działka nr [...] graniczą ze sobą. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed Sądem pełnomocnik skarżących popierając skargę, oświadczył, że cofa wniosek dowodowy zawarty w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło w całości decyzji organu pierwszej instancji, którą organ ten stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na budowie ujęcia wody podziemnej wraz z przyłączem i hydrantami przeciwpożarowymi na terenie Spółki w B. – studni na potrzeby nawadniania upraw polowych i na cele przeciwpożarowych, a także określił warunki realizacji przedsięwzięcia oraz przekazało tę sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie wykazał, aby zasadnym było wydanie tego rodzaju rozstrzygnięcia. W świetle art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania, może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podkreślenia wymaga, że wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji uzależnione jest od łącznego spełnienia dwóch przesłanek: po pierwsze, postępowanie przed organem pierwszej instancji, w którym została wydana decyzja, prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W orzecznictwie i w doktrynie ugruntowane jest stanowisko, iż podjęcie decyzji kasacyjnej jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 K.p.a. Tego rodzaju rozstrzygnięcie nie może być więc wydane w innych sytuacjach, niż wskazane w art. 138 § 2 K.p.a. i żadne inne wady decyzji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania takiego orzeczenia (wyroki NSA z dnia 25 maja 1983 r., II SA 403/83, ONSA 1983, Nr 1, poz. 38 oraz z dnia 29 marca 2006 r., II OSK 633/05, niepubl.; B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2011, s. 519-520). Przede wszystkim podstawą do wydania decyzji kasacyjnej, o jakiej mowa w art. 138 § 2 K.p.a. nie mogło być stwierdzenie, że przedłożony przez Spółkę wniosek o wydanie decyzji środowiskowej dla opisanego wyżej przedsięwzięcia był niekompletny, gdyż nie zawiera informacji pozwalających na identyfikację nieruchomości, na której zlokalizowana ma być projektowana inwestycja. Jak trafnie zarzucono w skardze, z analizy treści decyzji organu pierwszej instancji, w tym jej uzasadnienia oraz integralnej części tej decyzji, jaką jest karta informacyjna przedsięwzięcia i charakterystyka przedsięwzięcia, wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że projektowana studnia ma zostać zrealizowana na działce nr ewid.[...] w B.. Poza sporem jest przy tym, że do wniosku o wydanie decyzji środowiskowej w niniejszej sprawie dołączono wypis z ewidencji gruntów dotyczący tej właśnie działki, sąsiadującej bezpośrednio z działką nr [...] stanowiącą własność odwołującej się A. W.. Zauważyć też trzeba, że również treść zaskarżonej decyzji wskazuje w istocie na to, że zdaniem organu drugiej instancji wspomniana inwestycja zlokalizowana została na obszarze działki nr [...]. W wywodach dotyczących zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Kolegium wskazując "obszar realizacji przedsięwzięcia" dokonało analizy sposób zagospodarowania jednej tylko działki ewidencyjnej – nr [...]. Wadliwe jest również, zdaniem Sądu, stanowisko Kolegium, że wniosek Spółki nie zawierał wymaganych – w świetle art. 74 ust. 1 pkt ustawy – załączników w postaci mapy ewidencyjnej oraz załącznika graficznego Zgodnie z tym przepisem, do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy dołączyć poświadczoną przez właściwy organ kopię mapy ewidencyjnej obejmującej przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, jak też obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie (pkt 3) oraz załącznik graficzny przedstawiający zasięg oddziaływania przedsięwzięcia (pkt 3a). W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że wnioskodawca złożył wspomniane wyżej dokumenty. Przede wszystkim załącznikiem do wniosku jest sporządzony na kopii mapy ewidencyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, "plan sytuacyjny", na którym wyraźnie oznaczono "obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie" (karta 7 tom I akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Do wniosku załączono także mapę sytuacyjno-wysokościową omawianego terenu wraz z oznaczeniem miejsca "otworu dokumentowanego", mapę dokumentacyjną wskazującą "obszar spływu wód do dokumentowanego ujęcia" (karta 5, 6 tom I akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Ponadto w karcie informacyjnej wspomnianego przedsięwzięcia wyraźnie zawarto informacje dotyczące "zasięgu oddziaływania – obszaru geograficznego" tej inwestycji (punkt 11.3.1; karta 10 tom I akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Nadto w aktach sprawy znajdują się inne załączniki w postaci map wskazujące dane wymagane w tym zakresie (karta 25, 37-39 tom I akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Podkreślenia wymaga, że organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do opisanych wyżej dokumentów, naruszając tym samym przepisy art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 K.p.a. Zdaniem Sądu, niezrozumiałe jest również stanowisko Kolegium dotyczące niedokonania przez organ pierwszej instancji właściwej charakterystyki obszaru realizacji przedsięwzięcia, co wynika z tego, że na działce nr [...] nie prowadzi się upraw rolnych, a to w ocenie Kolegium prowadzi do stwierdzenia, że "de facto więc działka nie jest zagospodarowana zgodnie ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Wskazać trzeba, że przepis art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w zdaniu pierwszym zawiera normę, która wprowadza podstawowe kryterium oceny zamierzeń strony ubiegającej się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wobec tego, jeżeli plan miejscowy nie przewiduje przeznaczenia terenu pod określone przedsięwzięcie, to organ ma obowiązek, wobec braku zgodności przedsięwzięcia z planem, wydać decyzję odmowną, bez dalszego badania rzeczywistego wpływu planowanej działalności na środowisko (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 kwietnia 2014 r., II SA/Wr 48/14, LEX nr 1465548). Skoro zatem Kolegium zawarło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ocenę, że opisana wyżej działka nie jest zagospodarowana zgodnie ustaleniami planu miejscowego, to prowadzić to może do wniosku, że również planowana na niej inwestycja nie spełnia warunku zgodności z zapisami planu. Kolegium w sposób bezzasadny uchyliło się jednak od wyjaśnienia w sposób należyty tej kwestii, jak też zaniechało jej oceny. Kwestia ta zaś – w świetle powołanego art. 80 ust. 2 ustawy – niewątpliwie winna być wyjaśniona przez organ w sposób jednoznaczny, przy czym brak jest przesłanek do jej rozstrzygnięcia na obecnym etapie postępowania, wobec braku ustaleń organu. W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że w niniejszej sprawie nie zaistniały podstawy wydania przez Kolegium decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Przepis ten pozwala na uchylenie decyzji i przekazanie organowi pierwszej instancji sprawy do ponownego rozpoznania w sytuacji, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przyjąć należy, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest równoznaczny z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwsze instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2846/12, niepubl.). Wskazać natomiast należy, że niezasadne były zarzuty skargi co do wadliwego stwierdzenia przez Kolegium, że odwołującej się A. W. przysługiwał interes prawny do udziału w postępowaniu niniejszej sprawie w charakterze strony, w rozumieniu art. 28 K.p.a. Nie budzi wątpliwości, że osoba ta jest właścicielem działki nr ewid.[...] w B., co potwierdza znajdujący się w aktach sprawy wydruk z bazy danych rejestru publicznego elektronicznych ksiąg wieczystych, w zakresie danych zawartych w księdze wieczystej nr [...] (k. 42, 45 akt sądowych). Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję. Wobec stwierdzonych w niniejszej sprawie uchybień przepisów procesowych, przedwczesnym było odnoszenie się przez Sąd do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium, stosownie do wymogów płynących z art. 15 K.p.a., ponownie rozpozna i rozstrzygnie niniejszą sprawę. Obowiązkiem organu będzie w szczególności odniesienie się wyczerpująco do wszystkich zarzutów strony skarżącej podnoszonych w toku postępowania. Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.