II SA/Lu 954/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca),, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant starszy asystent sędziego Anna Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji dotyczącej zasiłku stałego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania J. S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchyliło decyzję z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...], wydaną w wyniku wznowienia postępowania przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w B. działającego z upoważnienia Burmistrza B., odmawiającą wzruszenia decyzji tego organu z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], przyznającej J. S. zasiłek stały na okres od dnia [...] listopada 2013 r. do dnia [...] listopada 2017 r. i jednocześnie orzekło o odmowie uchylenia ww. decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wyjaśniło, że powołaną wyżej decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. organ pierwszej instancji przyznał J. S. od dnia [...] listopada 2013 r. do dnia [...] listopada 2017 r. zasiłek stały w kwocie [...]zł miesięcznie, z tym że zasiłek ten za okres od [...] listopada 2013 r. do [...] listopada 2013 r. wynosił [...] zł. Decyzja ta nie była kwestionowana w trybie odwoławczym, co skutkowało nabyciem przez nią przymiotu decyzji ostatecznej. W dniu [...] lipca 2014 r. J. S. złożyła do Ośrodka Pomocy Społecznej w B. wniosek o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją wskazując, że zgodnie z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], którą otrzymała w dniu [...] czerwca 2014 r., decyzje OPS i SKO nie są wydawane w oparciu o przyznany dodatek mieszkaniowy, dlatego też suma dodatku mieszkaniowego nie stanowi dochodu do w sprawie (...)". Ponadto wnioskodawczyni podniosła, że "brak pełnego materiału dowodowego oznacza, że niektóry materiał dowodowy jest zatajany i ukrywany". W związku z powyższym wnioskiem organ pierwszej instancji, w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej własną decyzją ostateczną z dnia [...] listopada 2013 r. (postanowienie z dnia [...] lipca 2014 r.), a następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. odmówił wzruszenia kwestionowanej decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. uznając, że w sprawie nie wystąpiły nowe istotne okoliczności lub dowody istniejące w dniu wydania tej decyzji, nieznane wówczas organowi. Jednocześnie organ pierwszej instancji podkreślił, że z przeprowadzonego w postepowaniu zakończonym tą decyzją wywiadu środowiskowego z dnia [...] listopada 2013 r. oraz innych zebranych w tej sprawie dokumentów wynika, że w badanym wówczas okresie J. S. prowadziła samodzielne gospodarstwo domowe i w miesiącu październiku 2013 r. uzyskała dochód w wysokości [...] zł, na który składał się dodatek mieszkaniowy przyznany jej decyzją Urzędu Miasta w B. z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od lipca do grudnia 2013 r. oraz świadczenie pieniężne na zakup żywności, przyznane jej decyzją Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w kwocie [...]zł miesięcznie na okres od [...] września 2013 r. do [...] grudnia 2013 r. Organ pierwszej instancji wyjaśnił również, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2014 r., na którą powołała się J. S. we wniosku o wznowienie postępowania, została wydana w innym, również wznowionym na jej wniosek postępowaniu, dotyczącym ostatecznej decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. o odmowie przyznania zasiłku okresowego. Organ nie doszukał się również podstaw do uwzględnienia zarzutów strony w kwestii rzekomego zatajania i ukrywania akt sprawy przez OPS w B.. W odwołaniu od powyższej decyzji J. S. nie zgodziła się z wyrażonym w niej stanowiskiem podnosząc, że decyzję o przyznaniu jej zasiłku stałego należy wzruszyć. W ocenie strony nowym dowodem nieznanym organowi w tej sprawie, istniejącym w dniu wydania spornej decyzji, jest to, że dodatek mieszkaniowy nie powinien być uwzględniony jako dochód. Wnioskodawczyni ponownie podkreśliła, że taki pogląd został wyrażony w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2014 r. Rozpatrując odwołanie Kolegium co do zasady podzieliło ustalenia i stanowisko organu pierwszej instancji. W szczególności za prawidłowe uznało przekonanie, że wskazywane przez J. S. okoliczności nie stanowią przesłanki wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Jednocześnie organ odwoławczy przychylił się do wniosku, że dodatek mieszkaniowy jest dochodem w rozumieniu art. 8 ust. 3 ustawy z dnia [...] marca 2004 r. o pomocy społecznej. Albowiem nie został wymieniony wśród wyłączeń przewidzianych w ust. 4 tego artykułu. Kolegium jednakowoż uchyliło decyzję pierwszoinstancyjną z przyczyn formalnych stwierdzając, że w świetle art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 149 § 2 k.p.a., w razie stwierdzenia, po wznowieniu postępowania, braku podstaw do uchylenia kwestionowanej decyzji na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a., organ winien odmówić uchylenia, a nie wzruszenia decyzji. Wyrokiem z dnia 21 maja 2015 r., sygn. akt. II SA/Lu 1059/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił powyższą decyzję organu drugiej instancji. Sąd stwierdził bowiem, że organ ten, badając przyczyny wznowienia postępowania, ograniczył się wyłącznie do oceny przesłanki wznowienia postępowania wynikającej z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., natomiast ani art. 149 § 2 k.p.a., ani żaden inny przepis Kodeksu nie zawęża granic postępowania wznowieniowego tylko do podstawy wznowienia postępowania wynikającej z wniosku o wznowienie. Przeciwnie, organ po wznowieniu postępowania ma obowiązek rozpoznać sprawę w świetle wszystkich podstaw wznowienia z art. 145 § 1 k.p.a., z wyjątkiem podstaw wskazanych w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b k.p.a., których badanie może nastąpić wyłącznie na wniosek strony (...). Sąd uznał zatem, że pomimo, iż Kolegium zasadnie uznało, że nie ma podstaw do uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., albowiem w sprawie nie wyszły na jaw żadne istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne, ani żadne nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydal decyzję, to nierozpoznanie sprawy w kontekście pozostałych podstaw wznowieniowych, określonych w art. 145 § 1 pkt 1-3 i pkt 6-8 k.p.a. uzasadnia wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. W toku ponownego rozpatrywania sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze J. S. złożyła wniosek z dnia [...] lipca 2015 r., w którym powołując się na inną decyzję SKO w L. z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] dotyczącą przyznania zasiłku stałego, ponownie zgłaszała zarzuty dotyczące decyzji z dnia [...] listopada 2013 r., podnosząc, że wskutek wadliwych wyliczeń organu przyznano jej zaniżony zasiłek stały w okresie od 8 do [...] listopada 2013 r. (w okresie tym – zdaniem strony – świadczenie to powinno wynosić [...] zł) oraz w okresie od grudnia 2013 r. (w którym powinno ono wynosić [...] zł). Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2015 r. (zaskarżoną obecnie do Sądu) Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie uchyliło wydaną w wyniku wznowienia postępowania decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] sierpnia 2014 r. o odmowie wzruszenia własnej decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. w przedmiocie zasiłku stałego, jednocześnie odmawiając uchylenia tej decyzji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w świetle oceny prawnej wyrażonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia [...] maja 2015 r., którą to oceną organ jest obecnie związany, nie zachodzi przesłanka wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W ocenie Kolegium w sprawie nie zachodzą także inne przesłanki wznowienia, wymienione w art. 145 § 1, 2, 3, 6, 7 i 8 k.p.a. Kolegium stwierdziło, że: - nie istnieje żaden dokument, który wskazywałaby na to, że dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne były fałszywe, ani nie jest prowadzone żadne postępowanie na omawianą okoliczność (art. 145 § 1 pkt 1 i art. 145 § 2 k.p.a.); - nie istnieje żaden dokument, który wskazywałaby na to, że decyzja wydana została w wyniku przestępstwa, ani nie jest prowadzone żadne postępowanie na omawianą okoliczność (art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a.); - przy wydaniu decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. nie było podstaw do wyłączenia pracowników organu zgodnie z art. 24, 25 i 27 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.); - w sprawie nie było wymagane stanowisko innego organu (art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.), a rozstrzygnięcie nie było uzależnione od zagadnienia wstępnego (art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a.); - z uwagi na to, że decyzja o przyznaniu zasiłku stałego ma byt samodzielny, jej wydanie nie było związane z żadną inną decyzją bądź orzeczeniem sądu, dlatego nie można w ogóle rozważać przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Odnosząc się do wniosku J. S. z dnia [...] lipca 2015 r. Kolegium stwierdziło, że nie ma on znaczenia w sprawie, gdyż nie wskazano w nim nowych okoliczności faktycznych lub dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję. Natomiast poczynione przez J. S. wyliczenia wysokości zasiłku stałego w oparciu o inną decyzję Kolegium z dnia [...] maja 2015 r., przyznającą jej zasiłek stały na okres od 1 sierpnia do [...] listopada 2013 r., są w sprawie bez znaczenia m. in. z uwagi na to, że dochód dla tych dwóch rozstrzygnięć był ustalany z różnych miesięcy. Ubocznie Kolegium wyjaśniło, że wysokość przyznanego stronie kwestionowaną decyzją zasiłku stałego ustalono jako różnicę między ustawowym kryterium dochodowym osoby pozostającej w jednoosobowym gospodarstwie domowym, a jej dochodem z miesiąca poprzedzającego datę złożenia wniosku. Różnica ta wyniosła natomiast [...] zł (542,00 zł - [...] zł), zatem za okres od 8 do [...] listopada 2013 r., tj. za okres 23 dni, świadczenie wyniosło proporcjonalnie [...] zł. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję J. S. wniosła o jej uchylenie. Skarżąca podniosła, że od dnia [...] października 2015 r. kryterium dochodowe wynosi [...] zł, co Kolegium powinno uwzględnić, gdyż organ administracji publicznej ma obowiązek orzekać zgodnie z aktualnym stanem prawnym i "stanem rzeczy"; podniosła przy tym, że jej aktualny dochód wynosi [...] zł (dodatek mieszkaniowy), gdyż zasiłek celowy nie stanowi dochodu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Kontrolując jej legalność Sąd doszedł do wniosku, że wyrażona w niej ocena, iż kwestionowana przez skarżącą decyzja wydana z upoważnienia Burmistrza B. z dnia [...] listopada 2013 r. w przedmiocie przyznania zasiłku stałego, nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., które uzasadniałyby uchylenie tej decyzji w trybie wznowienia postępowania. Podkreślić należy, że wzruszenie ostatecznej decyzji w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego ma charakter wyjątkowy i może nastąpić wyłącznie wówczas, gdy organ ustali, że zaistniały szczególne okoliczności wyczerpujące przesłanki wznowienia określone w ww. artykule (lub też w art. 145a i art. 145b k.p.a., które jednak w niniejszej sprawie w sposób oczywisty nie miały zastosowania). Zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe; 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa; 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27; 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu; 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję; 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu; 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2); 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Z przyczyn określonych w § 1 pkt 1 i 2 postępowanie może być wznowione również przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu, jeżeli sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego (§ 2). Z przyczyn określonych w § 1 pkt 1 i 2 można wznowić postępowanie także w przypadku, gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte na skutek upływu czasu lub z innych przyczyn określonych w przepisach prawa (§ 3). Wypada podkreślić, że zaskarżona decyzja została przez Kolegium wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym, na skutek uchylenia wcześniejszej decyzji tego organu z dnia [...] października 2014 r. prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 1059/15. Okoliczność ta jest o tyle istotna, że w świetle art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), organ odwoławczy, prowadząc postępowanie po raz kolejny, był związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w ww. wyroku. Co więcej, związanie to obejmuje również obecnie orzekający w przedmiotowej sprawie Sąd. Analiza ustaleń przedstawionych w zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy prawidłowo zastosował się do wytycznych wyrażonych w ww. wyroku z dnia [...] maja 2015 r. i zgodnie z tymi wskazaniami przeprowadził postępowanie wyjaśniające, uwzględniając jednocześnie wyrażoną przez Sąd ocenę prawną. Podkreślić należy, że w powołanym wyroku Sąd ostatecznie rozstrzygnął, iż zasadnym jest uchylenie decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] sierpnia 2014 r. i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez dokonanie korekty nieprawidłowo sformułowanego w tej decyzji rozstrzygnięcia ("odmawia wzruszenia...") i dostosowaniu jego formy do dyspozycji art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez zastosowanie w sentencji zwrotu "odmawia uchylenia...". Kwestia ta nie wymaga zatem dalszych rozważań. W wyroku zapadłym w sprawie II SA/Lu 1059/14 ostatecznie rozstrzygnięto również kwestię ewentualnego wystąpienia w sprawie zakończonej decyzją organu pierwszej instancji z dnia [...] listopada 2013 r. przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. wyjścia na jaw nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania ww. decyzji, lecz nieznanych wówczas organowi. Sąd przesądził bowiem już na ówczesnym etapie postępowania, że stanowisko, iż sytuacja taka nie ma w omawianej sprawie miejsca, jest zasadne. Wobec dyspozycji powołanego wyżej art. 153 p.p.s.a. również ta kwestia nie podlega już zatem dalszej ocenie. Powodem uchylenia przez Sąd wcześniejszej decyzji Kolegium było nierozpoznanie przez organ sprawy w kontekście pozostałych podstaw wznowieniowych (za wyjątkiem przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., z której badania organ był zwolniony wobec braku wniosku strony w tym względzie). Uchybienie to zostało przez organ prawidłowo wyeliminowane w dalszym toku postepowania. Dokonana przez Kolegium w zaskarżonej obecnie decyzji ocena pozostałych podstaw wznowienia jest natomiast – zdaniem Sądu – w całości prawidłowa. Słusznie wskazano, że skarżąca nie przedstawiła żadnego orzeczenia sądu lub innego organu, które wskazywałoby, że kwestionowana przez nią decyzja z dnia [...] listopada 2013 r. została wydana na podstawie fałszywych dowodów lub w wyniku przestępstwa. Sfałszowanie użytego w tej sprawie dowodu lub popełnienie w związku z tą sprawą przestępstwa z całą pewnością nie ma natomiast charakteru oczywistego zwłaszcza, że skarżąca nie przedstawiła w tym względzie żadnych konkretnych zarzutów. Zasadnie zatem Kolegium negatywnie oceniło w przedmiotowej sprawie wystąpienie przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Akta sprawy nie wskazują na okoliczność, by w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., którykolwiek z biorących w nim udział pracowników organu pierwszej instancji podlegał wyłączeniu. Nie zachodziły tez podstawy do wyłączania całego organu. Przedmiotowa decyzja nie wymagała uzgodnienia z żadnym innym organem. W sprawie tej nie występowało też żadne zagadnienie wstępne wymagające uprzedniego rozstrzygnięcia. Decyzja ta – jak słusznie stwierdziło Kolegium – ma charakter samodzielny, co oznacza, że nie została oparta o inną decyzję lub orzeczenia sądu, które mogłyby zostać następnie uchylone. Ocena pozostałych przesłanek wznowienia, wymienionych w art. 145 § 1 pkt 3, 6, 7 i 8 k.p.a., również nie budzi żadnych zastrzeżeń Sądu. Należy zauważyć, że zarzuty J. S. odnośnie decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. w istocie sprowadzały się do błędnego obliczenia wysokości przysługującego jej zasiłku stałego, spowodowanego błędnym ustaleniem jej dochodu, co z kolei wynikało z niezasadnego – w ocenie skarżącej – uwzględnienia w ramach jej dochodu w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o zasiłek, dodatku mieszkaniowego. Jakkolwiek skarżąca zarzutu tego nie łączy jednoznacznie z żadną przesłanką wznowienia postępowania, wypada jednak podnieść, że jej argumenty w tej kwestii są pozbawione racji. W świetle art. 8 ust. 3 ustawy z dnia [...] marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 163 ze zm., dalej jako "u.p.s.") nie budzi wątpliwości, że na potrzeby postępowania w sprawie przyznania świadczenia z pomocy społecznej organ – co do zasady – zobowiązany jest zbadać dochód wnioskodawcy z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku. Stąd też w kwestionowanym przez skarżącą postepowaniu znaczenie miał jej dochód z października 2013 r. Bezspornym jest, że skarżąca w miesiącu tym otrzymała dodatek mieszkaniowy w kwocie [...]zł przyznany jej decyzją Burmistrza B. z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] (s. 23 akt adm. I inst.). Świadczenie to zalicza się natomiast do dochodu, o jakim mowa w art. 8 ust. 3 u.p.s., albowiem nie zostało ono wymienione w ramach wyłączeń przewidzianych w ust. 4 tego artykułu. Katalog tych wyłączeń ma natomiast charakter zamknięty (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 16 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1901/11, LEX nr 1145078 oraz z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 583/11, LEX nr 1068522). Reasumując stwierdzić należy, że podjęta po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2015 r. nie zasługuje na uchylenie. Organ odwoławczy zastosował się w niej do wiążących go wytycznych WSA w Lublinie i prawidłowo uzupełnił wcześniejsze braki w swych rozważaniach. Z tych wszystkich względów skargę należało oddalić, o czym orzeczono na zasadzie art. 151 p.p.s.a.