II SA/Lu 958/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja,, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Kinga Górka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 lutego 2018 r. sprawy ze skargi K. H. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazania przedłożenia określonych dokumentów oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...], Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia K. H. (dalej także: skarżąca), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. (dalej także: organ pierwszej instancji) z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...], w przedmiocie nakazu przedłożenia określonych dokumentów. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan sprawy. Pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. organ pierwszej instancji zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wykonywania robót budowlanych w budynku usytuowanym przy ul. [...] w L.. Podczas oględzin przeprowadzonych przez organ w dniu [...] stycznia 2017 r. ustalono, że przedmiotowy budynek wykonany jest częściowo z cegły i częściowo z wapienia. Budynek jedną ścianą przylega do budynku usytuowanego przy ul. [...] w L.. Do ściany północnej na poziomie pierwszego pietra w lokalu nr [...] dobudowano balkon oraz wykonano otwór drzwiowy na balkon. Płyta balkonowa żelbetowa, o wymiarach 1,18 m x 4,53 m i grubości 12 cm oparta jest na trzech słupach wykonanych z pustaka keramzytowego oraz na ścianie budynku. Balkon posiada zadaszenie. Z ustaleń organu wynikało, że przy ul. [...] w L. znajduje się budynek mieszkalny wielorodzinny, o dwóch kondygnacjach nadziemnych. Zgodnie z pismem J. P. z dnia [...] listopada 2016 r. stwierdzono, że omawiany balkon wykonała poprzednia właścicielka lokalu nr [...] – A. W., która zbyła udział wynoszący [...] części, we wskazanej nieruchomości na rzecz skarżącej. W związku z tym, organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r., działając na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332; dalej także: Prawo budowlane), zobowiązał skarżącą – właścicielkę lokalu nr [...], do którego dobudowany został balkon, do przedłożenia, w terminie do [...] września 2017 r., następujących dokumentów: 1. zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, 2. czterech egzemplarzy projektu budowlanego balkonu na poziomie poddasza wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi wraz z zaświadczeniem, o którym mowa wart. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, aktualnym na dzień opracowania projektu, 3. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ uznał, że w sprawie ma zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego, gdyż poprzez wykonanie balkonu bez wymaganego pozwolenia na budowę, dokonano samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca wskazała, iż jest nowym, od 2016 r., współwłaścicielem przedmiotowego budynku mieszkalnego i nie wykonywała żadnych prac polegających na jego rozbudowie i przebudowie. Poprzednim współwłaścicielem budynku mieszkalnego, zlokalizowanego przy ul. [...] w L. była A. W., która wykonywała balkon i posiada stosowne pozwolenie. Zażalenie na to postanowienie złożył również J. P. (dalej także: uczestnik postępowania), zarzucając organowi błędne ustalenie stanu faktycznego i pominięcie stron postępowania. Wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i wydanie decyzji nakazującej skarżącej rozbiórkę nielegalnej budowli, stosownie do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego i przywrócenie stanu poprzedniego budynku mieszkalnego. Utrzymując w mocy wskazane postanowienie organu pierwszej instancji, organ odwoławczy podzielił stanowisko w nim wyrażone. Zdaniem organu odwoławczego, prawidłowo organ pierwszej instancji prowadził w sprawie postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Niewątpliwie bowiem opisane wyżej roboty budowlane, polegające na wykonaniu balkonu wraz z otworem drzwiowym na balkon, stanowiły rozbudowę przedmiotowego budynku mieszkalnego. Odnosząc się do zarzutów stron, organ drugiej instancji uznał je za bezzasadne. W szczególności organ podkreślił, że wbrew twierdzeniom uczestnika, prawidłowo ustalony został w niniejszej sprawie krąg stron postępowania. Zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego adresatem postanowienia wydanego w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego może być inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Z akt sprawy wynika, że inwestorem balkonu była A. W., lecz z uwagi na treść art. 30 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; dalej: "k.p.a.") organ pierwszej instancji zobowiązał skarżącą, jako następcę prawnego inwestorki, do wykonania obowiązku określonego w sentencji postanowienia. W skardze do Sądu na powyższe postanowienie WINB K. H. wniosła o jego uchylenie, ze względu na błędne zakwalifikowanie opisanych robót budowlanych jako rozbudowy. Skarżąca podkreśliła, że w przepisach ustawy Prawo budowlane brak jest "konkretnej definicji rozbudowy, więc wszelkie wątpliwości należy rozstrzygać na korzyść obywatela". Zdaniem skarżącej, powyższe stanowisko potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych, które przyjmują, że rozbudowa jest powiększeniem istniejącego obiektu budowlanego o dodatkowe pomieszczenie, oczywiste jest zaś, że balkon nie stanowi takiego pomieszczenia. Jednocześnie skarżąca zarzuciła wadliwe skierowanie postanowień organów obu instancji wyłącznie do niej, z pominięciem wszystkich pozostałych współwłaścicieli nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie prawa nie narusza. Należy podkreślić, że sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), powołane są do kontroli legalności decyzji i innych aktów administracyjnych wydawanych przez organy administracji i nie mogą zastępować tych organów w rozstrzyganiu spraw administracyjnych. Kontrola Sądu, orzekającego w niniejszej sprawie, ogranicza się do zbadania zgodności z prawem zaskarżonego aktu oraz innych aktów administracyjnych wydanych w granicach tej sprawy. Kontrola ta obejmuje zwłaszcza sprawdzenie, czy zebrany przez organy administracji materiał dowodowy jest kompletny, to jest wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy oraz zbadanie, czy ocena tego materiału dowodowego, dokonana przez organy administracji, mieści się w granicach zasady swobodnej oceny dowodów. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, organy nadzoru budowlanego zabrały w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, zaś dokonana przez te organy ocena zgromadzonych dowodów nie nosi cech dowolności. Organy administracji obu instancji spełniły więc wymogi określone w art. art. 7, 77 § 1, 78 i 80 k.p.a., a organ odwoławczy również wymogi z art. 136 k.p.a. Materialnoprawną podstawę postanowień organów obu instancji w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Zgodnie z tymi przepisami, w przypadku gdy budowa obiektu budowlanego lub jego części, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu tym ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 Prawa budowlanego. Wskazać należy, że przedmiotem postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego obu instancji w rozpoznawanej sprawie było zbadanie legalności robót budowlanych polegających na wykonaniu balkonu wraz z otworem drzwiowym na balkon, w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zlokalizowanym na działce o nr [...], położonej w L. przy ul. [...]. Niekwestionowane jest zarazem, że roboty te zrealizowała, bez pozwolenia na budowę, A. W., która następnie sprzedała należący do niej udział wynoszący [...] części, opisanej nieruchomości, na rzecz skarżącej umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego w dniu [...] listopada 2016 r. Należy podkreślić, że zdaniem Sądu, prawidłowo organy obu instancji oceniły, iż wykonane przez inwestorkę roboty budowlane stanowiły rozbudowę ww. budynku. W myśl art. 3 pkt. 6 i 7 Prawo budowlane, pod pojęciem budowy rozumie się wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego, natomiast robotami budowlanymi są: budowa a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość czy szerokość bądź liczba kondygnacji to przebudowa (art. 3 pkt. 7a). Oznacza to, jak zasadnie przyjęły organy, że rozbudowa ma miejsce w przypadku zmiany, innych poza wysokością, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego jak kubatura, powierzchnia zabudowy, jego długość czy szerokość. Rozbudową będzie zatem powiększenie istniejącego obiektu budowlanego o taki stanowiący charakterystyczny parametr budynku element techniczny, który stanowi (zewnętrzną) część obiektu budowlanego. Trzeba bowiem mieć na względzie, że zarówno "przebudowa", jak i "rozbudowa" oznaczają szerszy niż w przypadku remontu lub adaptacji, zakres ingerencji w substancję budowlaną, która może polegać nie tylko na wymianie elementów konstrukcyjnych, ale także na pewnej zmianie granic budowli. Przyjmuje się zatem, że wykonanie elementu konstrukcyjnego w postaci balkonu oraz wykonanie drzwi balkonowych nie kwalifikuje się jako remont, lecz jako rozbudowę budynku. Przeprowadzenie robót budowlanych polegających na dobudowaniu do istniejącego obiektu balkonu modyfikuje zarówno kubaturę budynku jak i jego powierzchnię zabudowy, w związku z czym przedmiotowe przedsięwzięcie należy zakwalifikować jako rozbudowę budynku w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego (zob. przykładowo: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 553/14; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2000 r., sygn. akt III SA 1025/99 i z dnia 13 listopada 2001 r., sygn. akt II SA/Lu 892/00). Mając powyższe na uwadze, organy obu instancji obowiązane były do podjęcia czynności zmierzających do doprowadzenia wspomnianych wyżej robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Niewątpliwie bowiem w świetle przepisów Prawa budowlanego rozbudowa stanowi roboty budowlane, które stosownie do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji prawidłowo organ pierwszej instancji zobowiązał skarżącą do przedłożenia dokumentów wymienionych w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...], celem zbadania możliwości zalegalizowania wykonanych samowolnie robót budowlanych. Skarżąca jest bowiem następcą prawnym inwestorki, a to – w świetle przepisu art. 52 ustawy Prawo budowlane oraz ugruntowanego w tym zakresie orzecznictwa sądów administracyjnych – uzasadniało skierowanie do niej postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 omawianej ustawy. Oczywiste jest bowiem, że wbrew twierdzeniom skarżącej to inwestor (bądź jego następca prawny), dysponujący tytułem prawnym do nieruchomości, jest w pierwszej kolejności wskazany w powołanym przepisie art. 52 ustawy Prawo budowlane jako adresat postanowienia, o jakim mowa w art. 48 ust. 2 i 3 tej ustawy. Niezasadne są również pozostałe zarzuty skarżącej. Organy obu instancji, zgodnie z art. 10 k.p.a., zapewniły prawo do czynnego udziału w każdym stadium postępowania wszystkim stronom. Orzeczenia organów zostały prawidłowo uzasadnione, zgodnie z wymogami określonymi w art. 124 § 2 i art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. Sąd nie dopatrzył się też naruszenia innych przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd skargę oddalił w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.).