II SA/Lu 96/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Dudek po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w K. na uchwałę Zarządu Gminy L. z dnia [...]2000 r., Nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad i stawek opłat za włączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W dniu 25 maja 2000 r. Zarząd Gminy L. podjął uchwałę Nr 40/2000 w sprawie ustalenia zasad odpłatności za przyłączenie nieruchomości do sieci wodno-kanalizacyjnej znajdującej się na terenie gminy L. W dniu 4 lutego 2013 r. skargę na tę uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w K., zarzucając naruszenie prawa, tj. art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) poprzez oparcie treści uchwały na tym przepisie w sytuacji, gdy odnosi się on do innych stanów faktycznych. W związku z powyższym prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi prokurator podniósł, że żaden przepis prawa obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej uchwały nie zawierał upoważnienia ustawowego do nakładania na właścicieli nieruchomości obowiązku ponoszenia opłat za podłączenie się do sieci wodociągowej. W szczególności za taką podstawę nie można uznać art. 44 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, gdyż w dniu wydania uchwały przepis ten już nie obowiązywał. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy L. wniósł o jej oddalenie, wskazując, że zaskarżona uchwała nie ma charakteru aktu prawa miejscowego, a jej oparcie na dyspozycji art. 44 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga Prokuratora Rejonowego w K. jest zasadna. Przedmiotem skargi jest uchwała Nr 40/2000 Zarządu Gminy L. podjęta w dniu 25 maja 2000 r. w sprawie ustalenia zasad odpłatności za podłączenie do sieci wodno-kanalizacyjnej znajdującej się na terenie gminy L. § 2 przedmiotowej uchwały stanowi, że "włączenia do sieci zainteresowany dokonuje na własny koszt po uprzednim uiszczeniu na konto Gminnego Zakładu Komunalnego w L. opłaty: za przyłączenie się do sieci wodociągowej [...] zł, za przyłączenie się do sieci kanalizacyjnej [...] zł". W pierwszej kolejności należy wskazać, że, wbrew stanowisku Wójta Gminy L., zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Charakteryzuje się bowiem zarówno generalnością (skierowana została do wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy, którzy chcieliby podłączyć swoje nieruchomości do sieci wodociągowej), jak i abstrakcyjnością (dotyczy sytuacji powtarzalnych, nie jednorazowej). Jako akt normatywny, zawiera nakaz skierowany do właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy, obejmujący obowiązek uiszczenia opłaty za przyłączenie do sieci wodociągowej. Akty prawa miejscowego, będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), mogą być stanowione wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, która określa też zasady i tryb wydawania tych aktów (art. 94 Konstytucji). Powyższa zasada konstytucyjna znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy, zwanych wówczas przepisami gminnymi, a obecnie - aktami prawa miejscowego. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i jako takie powinno wskazywać organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. W zaskarżonej uchwale, jako podstawę prawną jej wydania, wskazano przepis art. 44 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Ustawa ta utraciła moc prawną z dniem 1 stycznia 1998 r. na podstawie art. 241 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), a zatem art. 44 ust. 1, na podstawie którego wydano zaskarżoną uchwałę, w chwili jej podjęcia nie obowiązywał już od ponad dwóch lat. W dacie wydania zaskarżonej uchwały nie obowiązywał żaden przepis upoważniający organ gminy do nałożenia obowiązku ponoszenia opłat za samą możliwość podłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z art. 84 Konstytucji RP wynika bowiem, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Żaden przepis prawa nie przyznawał zarządowi gminy kompetencji do nakładania na obywateli obowiązku ponoszenia opłat za samą możliwość podłączenia do sieci wodociągowej. Wprowadzona uchwałą zarządu gminy jednorazowa opłata za podłączenie nieruchomości do istniejącej gminnej sieci wodociągowej nie jest wprawdzie w sensie prawnym opłatą przymusową, jest jednak oczywiste, że korzystanie przez mieszkańców gminy z urządzeń komunalnych, takich jak wodociąg, jest koniecznością życiową. Opłata ta ma zatem cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej, ukrytej pod postacią "udziału" we wspólnej inwestycji. Została ona wprowadzona przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i jest pobierana w związku z samym faktem przyłączenia nieruchomości do urządzenia komunalnego. Nie można jej w związku z tym traktować jako należności o charakterze cywilnoprawnym, towarzyszącej świadczeniu usług na podstawie umowy zawieranej między dwiema równorzędnymi stronami, korzystającymi z wolności kontraktowej (tak m. in. wyroki NSA: z 13 grudnia 2000 r., II SA 2320/00, OwSS 2001/4/129, z 17 maja 2002 r., I SA 2793/01, z 12 września 2002 r., II SA/Lu 286/02, z 24 października 2003 r., II SA/Lu 1181 oraz z 25 listopada 2004 r., OSK 821/04). Nałożona w zaskarżonej uchwale opłata za przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej ma zatem charakter jednostronnie narzuconej daniny publicznej. Wobec braku upoważnienia ustawowego do nakładania przez gminę tego rodzaju opłat, uchwała ta została wydana bez podstawy prawnej. Z uwagi na powyższe, w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd zobligowany był do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w całości, gdyż pozostałe jej przepisy pozostają w ścisłym związku z § 2 tej uchwały. Mając na uwadze powyższe, sąd orzekł jak w sentencji.