II SA/Lu 96/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca) Sędziowie Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agata Jakimiuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2022 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania K. W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 5 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., dalej "u.p.z.p.") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...]., znak:[...] o odmowie ustalenia na wniosek skarżącej warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na budynek garażowy oraz rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wiatrołap i taras wraz ze zmianą sposobu użytkowania części garażowej na cele mieszkalne położony na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] z L. nr [...]. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ I instancji stwierdził, że inwestycja nie spełnia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Wyjaśnił, że na działce objętej wnioskiem znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny (1/2 bliźniaka), który został zrealizowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...]., w której organ zawarł obowiązek rozebrania po zakończeniu budowy istniejących budynków znajdujących się na terenie posesji lub wzniesionych na okres budowy. Zgodnie z aneksem do planu sytuacyjnego projektu technicznego budynku mieszkalnego jako budynek istniejący wskazano budynek objęty niniejszym wnioskiem. Organ I instancji podniósł też, że zgodnie z obowiązującym w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dzielnicy "D." w L., zatwierdzonym uchwałą Nr [...]/72, przedmiotowy budynek gospodarczy przewidziany jest do rozbiórki. Część tekstowa planu zawiera zapis, że budynki mieszkalne przewidziane w planie do adaptacji mogą być remontowane, modernizowane i nadbudowywane przez właścicieli. Na rysunku planu przedmiotowy budynek gospodarczy figuruje jako budynek mieszkalny, stanowi on jedną bryłę z budynkiem położonym na działce sąsiedniej nr [...], budynek ten oznaczony jest na rysunku planu jako obiekt budowlany do rozbiórki. Obecnie funkcjonujący budynek gospodarczy na działce nr [...] to część dawnego budynku mieszkalnego, który zgodnie z wydaną decyzją o pozwoleniu na budowę powinien zostać rozebrany po zakończeniu budowy budynku mieszkalnego bliźniaka; potwierdza to pismo organu z 24 sierpnia 1991r. W odwołaniu K. W. podnosiła, że orzeczenie jest dla niej krzywdzące i niezrozumiałe, gdyż obowiązek wyburzenia istniejącego budynku (w tamtych latach mieszkalnego, a obecnie gospodarczego) nie wynika z decyzji z [...]. Jej zdaniem, decyzja została wydana na standardowym druku, dlatego nałożenie obowiązku rozbiórki musiałoby być dokładnie wskazane na odwrocie decyzji oraz na załączonych rysunkach i opisach. Wniosła o szczegółową interpretację istniejących dokumentów, gdyż wielokrotnie wydawano poprzedniej właścicielce działki warunki zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło tych zarzutów, podzielając stanowisko i ustalenia organu I instancji. Kolegium przytoczyło treść mających zastosowanie w sprawie przepisów art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p., określających zasady i przesłanki wydawania decyzji ustalających warunki zabudowy. Następnie stwierdziło, że w świetle art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. dla spornej inwestycji nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy, ponieważ decyzja taka byłaby niezgodna z przepisami odrębnymi w związku z tym, że na podstawie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę z [...]., sporny budynek podlegał rozbiórce. Na planie sytuacyjnym do zatwierdzonego tą decyzją projektu budowlanego (k. 80) sporny budynek został oznaczony nr [...]. Konieczność rozbiórki tego budynku potwierdza również pismo z Urzędu Miasta L. z dnia 24 sierpnia 1991 r., w którym stwierdzono, że budynek gospodarczy zlokalizowany przy ul. [...] (oznaczenie działki wówczas nr [...]) przewidziany jest do rozbiórki. Wynikał on także – jak wskazał organ I instancji – z miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego dzielnicy "D." z dnia 30 grudnia 1972r. Zawarty w decyzji o pozwoleniu na budowę obowiązek rozbiórki spornego budynku, jako warunek udzielenia pozwolenia na budowę bliźniaka, był zatem spójny z obowiązującymi w tym okresie przepisami planistycznymi. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla budynku, którego dotyczył ten warunek, stanowiłoby niedopuszczalne obejście prawa. Jak wskazał NSA w wyroku z 15 marca 2017r., II OSK 2676/15 - w sytuacji, gdy teren, dla którego uprzednio wydano już decyzję udzielającą inwestorowi pozwolenia na budowę, ma być objęty nową decyzją ustalającą warunki zabudowy, ustalenia zawarte w decyzji (uprzednio wydanej) o pozwoleniu na budowę, powinny być brane pod uwagę przy wydawaniu kolejnej decyzji o warunkach zabudowy. Organ administracji architektoniczno-urbanistycznej, ustalając warunki zabudowy, nie może być zwolniony z obowiązku respektowania treści i wymogów wydanego wcześniej pozwolenia na budowę dla tego samego terenu, bez względów na rodzaj podmiotów ubiegających się o nową decyzję w sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie K. W., reprezentowana przez pełnomocnika S. W., domagała się uchylenia decyzji organów zarzucając ich wydanie z naruszeniem: - przepisów prawa materialnego tj. art. 59 ust. 1 i 59a ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2021r., poz.2351), dalej jako "pr. bud." w zw. z art. 16 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez wadliwe przyjęcie, że z decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...]. wynikał obowiązek rozbiórki spornego budynku gospodarczego, co uniemożliwia ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania tego budynku, w sytuacji, gdy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L. wydał w dniu 15 listopada 2004 r. decyzję o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli obejmującej sprawdzenie wykonania obowiązku rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania (jeśli został on nałożony na inwestora - art. 59a ust. 2 pkt 4 pr. bud.); w związku z tym, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie korzysta z domniemania jej zgodności z prawem (zgodnie z zasadą trwałości decyzji ostatecznych - art. 16 §1 k.p.a.), to oznacza, że obowiązek rozbiórki, wynikający z decyzji o pozwoleniu na budowę, nie dotyczył spornego budynku gospodarczego albo że w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie uznany został za wykonany; - przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, 77 §1 i 80 k.p.a. polegające na pominięciu w materiale dowodowym wskazanej wyżej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oraz nieuzasadnione przyjęcie, że obowiązek rozbiórki budynków istniejących na posesji, umieszczony na druku decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. dotyczył wszystkich istniejących na tej posesji budynków, podczas gdy obowiązek ten nie został w treści decyzji w żaden sposób skonkretyzowany, pomimo tego, że zgodnie z wymogiem §14 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 z późn. zm.) opis istniejącego zagospodarowania z omówieniem przewidzianych zmian, adaptacji, instalacji musiał znajdować się w części opisowej planu realizacyjnego zatwierdzonego przedmiotową decyzją [...] - dokumentu tego natomiast organ nie zbadał. O "formularzowym" charakterze warunku określonego w pkt 6 lit. b decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] r. świadczy – zdaniem skarżącej - wydanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, co zostało poprzedzone sprawdzeniem wykonania warunków pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzje organów obu instancji nie naruszają obowiązujących przepisów. Jednym z koniecznych warunków wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy jest to, by taka decyzja była zgodna z przepisami odrębnymi. Wynika to wprost z art. 61 ust.1 pkt 5 u.p.z.p.; należy podkreślić, że chodzi o zgodność (z przepisami odrębnymi) "decyzji", co jest wymaganiem szerszym, niż zgodność (z przepisami) "inwestycji". Prawidłowo uznały organy obu instancji, że nie jest możliwe wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia polegającego na zmianie sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na budynek garażowy położony na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] z L. nr [...]. Wydanie takiej decyzji pozostawałoby w sprzeczności z istniejącą nadal w obrocie prawnym ostateczną decyzją wykluczającą jakiekolwiek użytkowanie spornego budynku gospodarczego, ponieważ w świetle tej decyzji tj. decyzji z [...]. o pozwoleniu na budowę sporny budynek podlega rozbiórce. Sąd w pełni podziela argumentację przedstawioną w podobnej sprawie przez WSA w Warszawie w wyroku z 22 czerwca 2017r., VIII SA/Wa 143/17. Otóż zgodnie z art. 35 ust. 5 pr. bud. - właściwy organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Nie można więc wydać inwestorowi pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu (powiązaną z koniecznością wykonania robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę, co ma miejsce w niniejszej sprawie) objętego nakazem rozbiórki, gdyż zmierzałoby to do obejścia prawa. Skoro wydanie takiej decyzji nie jest możliwe, nie można wydać również decyzji o warunkach zabudowy dla takiej inwestycji, która to decyzja byłaby podstawą do ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę - art. 32 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 pr. bud. Ponieważ obiekt jest objęty nakazem rozbiórki, nie można wydać decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania połączonej z robotami budowlanymi wymagającymi pozwolenia na budowę, gdyż byłoby to niezgodne z prawem i taka decyzja w dniu wydania byłaby niewykonalna. W okolicznościach przedmiotowej sprawy nic nie wskazuje, że niewykonalność ta nie miałaby charakteru trwałego, zatem decyzja taka byłaby nieważna (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.). Należy także podkreślić, że niedopuszczalność dalszego użytkowania spornego budynku wynikała także z obowiązującego wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy "D." w L., w którym sporny budynek przewidziany był do rozbiórki. Plan rozróżniał budynki mieszkalne przewidziane do adaptacji i do rozbiórki - na rysunku planu sporny budynek oznaczony był jako budynek mieszkalny, stanowiący jedną bryłę z budynkiem położonym na działce sąsiedniej nr [...], przeznaczony do rozbiórki, a nie do adaptacji (k.89-90). Okoliczność ta musiała być uwzględniona przy wydawaniu decyzji z dnia [...]. o pozwoleniu na budowę nowego budynku mieszkalnego na spornej działce tj.[...] bliźniaka, gdyż stosownie do obowiązującego w dacie wydawania tej decyzji art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1975r., Nr 11, poz. 67) plan miejscowy z dniem ogłoszenia w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej uzyskiwał moc powszechnie obowiązującą, zaś "sprawy wykorzystania terenów zgodnie z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (...) normowała ustawa - prawo budowlane" (art. 29 cyt. ustawy); zasada ta obowiązuje do chwili obecnej. Okoliczność, że nakaz rozbiórki nie został wykonany, nie ma znaczenia w rozpatrywanej sprawie, ponieważ obowiązek ten wciąż istnieje – wynika z pozostającej w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę. Wbrew zarzutom skargi, zawartego w tej decyzji obowiązku rozebrania spornego budynku po zakończeniu budowy bliźniaka, nie można traktować jako nieistotnego, ponieważ taki warunek wynikał z planu miejscowego i był konsekwencją postanowień planu –jak podkreślono - wiążącego organ udzielający pozwolenia na budowę. Objęcie formularzem decyzji o pozwoleniu na budowę tego warunku, nie było więc przypadkowe, lecz celowe i zamierzone. W świetle powyższego, wydanie obecnie decyzji o warunkach zabudowy umożliwiłoby skarżącej obejście przepisów prawa, ponieważ zgodnie z art. 64 w zw. z art. 55 u.p.z.p. - decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Wydanie żądanej decyzji prowadziłoby zatem do sytuacji, w której pomimo istnienia obowiązku dokonania rozbiórki spornego budynku, organ umożliwiłby nie tylko pozostawienie go, ale także korzystanie z niego w nowy (nie mieszkalny) sposób. Podkreślić należy, że wbrew zarzutom skargi, obowiązku rozebrania spornego budynku nie zniosła późniejsza decyzja z dnia [...] r. udzielająca skarżącej pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego - ˝ bliźniaka. Obowiązek ten, określony został w pkt 6 lit b decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, w następujący sposób: "przed wystąpieniem o użytkowanie budynku należy rozebrać istniejące budynki znajdujące się posesji (...)". Nie budzi wątpliwości, że warunek ten nie został spełniony, skoro budynek ten wciąż istnieje. Kwestia ewentualnej odmiennej oceny przez organ nadzoru budowlanego tego warunku (tj. jak podnosi skarżąca – jako warunku nieistniejącego, niemającego znaczenia, jedynie "formularzowego"), sformułowanego w pkt 6 lit. b decyzji o pozwoleniu na budowę, nie miała znaczenia przy wydawaniu decyzji przez organ właściwy w niniejszej sprawie. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia przepisu art. 59 ust. 1 i 59a ust. 2 pkt 4 pr. bud. należy wskazać, że nie został on naruszony, gdyż nie był podstawą orzekania organu w niniejszej sprawie. Podstawę orzekania organu stanowiły przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wbrew zarzutom, organy dostatecznie przeprowadziły postępowanie wyjaśniające i uzasadniły rozstrzygnięcie. Nie zasługują więc na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów procesowych. Materiał dowodowy był wystarczający do wydania zaskarżonej decyzji i został oceniony przez organy prawidłowo. Z przedstawionych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.