II SA/Lu 960/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi M.C.-S. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zwrotu zwaloryzowanej bonifikaty udzielonej od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewody na rzecz M. Cz.-S. 50 (pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] Prezydent Miasta C. zobowiązał M. C.-S. do zwrotu zwaloryzowanej bonifikaty w kwocie 3.764,21 zł, udzielonej za przekształcenie prawa współużytkowania wieczystego w prawo współwłasności nieruchomości położonej przy ul. K. w C., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta C. (obręb nr [...]) jako działka nr [...] o powierzchni 0,4191 ha. Jednocześnie – w pkt 2. sentencji decyzji – organ orzekł, że ustaloną należność strona winna uiścić w terminie 14 dni, od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna, na wskazany rachunek bankowy Urzędu Miasta C. W uzasadnieniu powyższej decyzji wyjaśniono, że decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] Prezydent Miasta C. dokonał przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. [...] w C. (przysługującego M. C.-S. w części 7257/156463), w prawo własności. Na mocy tej decyzji stronie została udzielona bonifikata w opłacie za przekształcenie w wysokości 3.495,27 zł, na warunkach określonych w Zarządzeniu Nr 69 Wojewody Lubelskiego z dnia 8 marca 2006r. w sprawie ustalenia wysokości procentowej bonifikaty od opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wykorzystywanych lub przeznaczonych na cele mieszkaniowe albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych, położonych na terenie miasta C. Zgodnie zaś z tym zarządzeniem, warunkiem udzielenia bonifikaty jest wykorzystywanie bonifikata mogła być udzielona, gdy nieruchomość była wykorzystywana na własne cele mieszkaniowe użytkownika wieczystego. Według ustaleń organu I instancji, M. C.-S. na mocy aktu notarialnego z dnia [...] kwietna 2013 r., Rep. A. Nr [...], zbyła wyżej wymienioną nieruchomość na rzecz Z. T. i K. W., którzy nie są dla niej osobami bliskimi w rozumieniu art. 4 pkt 13 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. W tej sytuacji organ, powołując się na treść art. 4 ust. 15 i 16 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, uznał za zasadne nałożenie na nią obowiązku zwrotu udzielonej bonifikaty, po dokonaniu jej waloryzacji zgodnie z zasadami określonymi w art. 5 i art. 227 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W dniu 24 maja 2014 r. (data nadania) M. C.-S. złożyła do Prezydenta Miasta C. pismo, w którym zwróciła się "o zwolnienie z obowiązku zapłaty kwoty 3764,21 zł tytułem zwrotu zwaloryzowanej bonifikaty (...)". Strona wyjaśniła, że nabyła nieruchomość w dniu 5 listopada 2004 r. za środki uzyskane w ramach kredytu hipotecznego. Z powodu trudności finansowych nie była jednak w stanie spłacać rat kredytowych, co skutkowało rozwiązaniem przez bank umowy kredytowej. W konsekwencji strona została zmuszona do sprzedaży nieruchomości poniżej jej wartości. Ponadto w 2012 r. zamknęła ona działalność gospodarczą, z której pozostał jej dług w wysokości 70.000 zł. Obecnie M. C.-S. "przebywa na zasiłku chorobowym", leczy się na depresję i nie posiada środków finansowych na spłatę udzielonej jej bonifikaty. Powyższe pismo organ I instancji potraktował jako odwołanie od swojej decyzji z dnia [...] maja 2013 r. i przekazał celem rozpatrzenia Wojewodzie L. W piśmie z dnia 11 czerwca 2013 r. Wojewoda L. wezwał M. C.-S. do wyjaśnienia, czy jej pismo z dnia 23 maja 2013 r. stanowi odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] maja 2013 r. W odpowiedzi strona w piśmie z dnia 15 czerwca 2013 r. potwierdziła takowy charakter jej pisma z dnia 23 maja 2013 r., podkreślając, że złożyła je z zachowaniem 14-dniowego terminu od dnia doręczenia jej decyzji pierwszoinstancyjnej. Jednocześnie wskazała, że złożyła do organu II instancji także pismo z dnia 10 czerwca 2013 r., w którym przedstawiła swoją trudną sytuację, uzasadniając tym samym prośbę o zwolnienie z obowiązku zwrotu udzielonej bonifikaty. Po rozpatrzeniu odwołania M. C.-S. Wojewoda L. decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...] – zaskarżoną w niniejszej sprawie – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy potwierdził ustalenia, że odwołująca zbyła nieruchomość na rzecz osoby obcej przed upływem 5 lat od dnia przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości w prawo własności. Jednocześnie wskazał, że zgodnie z treścią art. 4 ust. 15 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, żądanie zwrotu bonifikaty jest obligatoryjne, nie zależy od uznania organu, a jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach organ może odstąpić od żądania zwrotu bonifikaty, za zgodą odpowiednio wojewody, rady lub sejmiku. Ewentualna zgoda właściwego organu musi mieć jednak charakter indywidualny i powinna być podejmowana dla konkretnego przypadku. Tymczasem w niniejszej sprawie – jak podkreślił Wojewoda – strona nie złożyła, przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej, popartego dowodami na swoją trudną sytuację wniosku o odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty. W toku całego postępowania zachowywała się one biernie, nie wskazując żadnych okoliczności, które uzasadniałyby takie odstąpienie. Organ odwoławczy uznał zatem decyzję pierwszoinstancyjną za prawidłową, wskazując, że została ona poprzedzona wnikliwym i wszechstronnym rozpatrzeniem stanu faktycznego oraz zawiera wyczerpujące i szczegółowe wyjaśnienie motywów, jakimi kierował się organ I instancji. M. C.-S. wniosła na powyższą decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w której ponownie zwróciła się z prośbą o zwolnienie jej z obowiązku zwrotu zwaloryzowanej bonifikaty w kwocie 3.764,21 zł, udzielonej od opłaty za przekształcenie prawa współużytkowania wieczystego w prawo współwłasności, powołując się na trudną sytuację bytową. Skarżąca zakwestionowała stanowisko organu odwoławczego, jakoby w toku postępowania w niniejszej sprawie zachowywała się biernie. Podkreśliła, że na żadnym etapie postępowania nie została poinformowana, iż powinna złożyć dodatkowe wyjaśnienia lub wnioski. Nie została także poproszona o stawienie się w siedzibie organu celem złożenia dodatkowych wyjaśnień. Gdyby zaś wiedziała o konieczności załączenia do akt na przykład zeznania PIT lub informacji o długotrwałym leczeniu, z pewnością by to uczyniła. Zdaniem strony, złożyła ona jednak szczegółowe wyjaśnienia, w ramach których przedstawiła swoją trudną sytuację. Przedłożyła również akt notarialny, z którego wynika, że cała kwota uzyskana ze sprzedaży mieszkania wpłynęła do banku na poczet zadłużenia. W konsekwencji skarżąca wyraziła prośbę ponownego przeanalizowania jej sprawy oraz indywidualnego podejścia, uwzględniającego jej trudną sytuację. W odpowiedzi na skargę Wojewoda L. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 83 ze zm., dalej: "ustawa"), osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia, z zastrzeżeniem art. 5. Stosownie zaś do ust 7 powołanego przepisu, organ właściwy do wydania decyzji może udzielić bonifikaty od opłaty, o której mowa w ust. 1, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność: 1) Skarbu Państwa - na podstawie zarządzenia wojewody; 2) jednostek samorządu terytorialnego - na podstawie uchwały właściwej rady lub sejmiku. W zarządzeniu wojewody albo uchwale rady lub sejmiku, o których mowa w ust. 7 lub 11, określa się w szczególności warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych (ust. 11a). Z kolei stosownie do ust. 15 cytowanej regulacji, organ, o którym mowa w art. 3 ust. 1, żąda zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji, jeżeli osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przed upływem 5 lat, licząc od dnia przekształcenia, zbyła lub wykorzystała nieruchomość na inne cele niż cele, które stanowiły podstawę udzielenia bonifikaty. Nie dotyczy to zbycia na rzecz osoby bliskiej w rozumieniu art. 4 pkt 13 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, spółdzielni mieszkaniowej w przypadku ustanowienia odrębnej własności na rzecz członków oraz właścicieli lokali, którym przekształcono udział w prawie użytkowania wieczystego w prawo własności. W szczególnie uzasadnionych przypadkach organ może odstąpić od żądania zwrotu bonifikaty, za zgodą odpowiednio wojewody, rady lub sejmiku. W myśl art. 4 ust. 16 ustawy, waloryzacji, o której mowa w ust. 15, dokonuje się według zasad określonych w art. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Jak wynika z akt sprawy, Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] dokonał przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. [...] w C., w prawo własności. W wyniku tego skarżąca, posiadająca dotychczas udział w wysokości 7257/156463 w prawie użytkowania wieczystego tej nieruchomości (stanowiący prawo przynależne prawa własności lokalu mieszkalnego przy ul. K. w C.), stała się w tej samej części jej współwłaścicielem. Z tego tytułu organ – stosownie do powołanego na wstępie art. 4 ust. 1 ustawy – ustalił dla niej jednorazową opłatę w wysokości 3.679,23 zł i jednocześnie – na mocy ust. 7 tego przepisu w zw. z Zarządzeniem Nr 69 Wojewody Lubelskiego z dnia 8 marca 2006r. w sprawie ustalenia wysokości procentowej bonifikaty od opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wykorzystywanych lub przeznaczonych na cele mieszkaniowe albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych, położonych na terenie miasta C. – udzielił jej bonifikaty od tej opłaty w wysokości 95 % jej wartości, tj. w kwocie 3.495,27 zł. Okolicznością bezsporną pozostaje, iż skarżąca, w okresie krótszym niż 5 lat od powyższego przekształcenia, tj. w dniu [...] kwietnia 2013 r., na mocy aktu notarialnego Rep A Nr [...], dokonała sprzedaży na rzecz Z. T. i K. W. ww. lokalu mieszkalnego przy ul. K. w C. wraz z prawami do niego przynależnymi, a więc również z udziałem w prawie własności działki nr ewid. [...]. Skarżąca w toku postępowania nie kwestionowała ustalenia, iż nabywcy tej nieruchomości nie są dla niej osobami bliskimi w rozumieniu art. 4 pkt 13 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.). Wyjaśnić należy, że zgodnie z tym przepisem pojęcie osoby najbliższej obejmuje zstępnych, wstępnych, rodzeństwo, dzieci rodzeństwa, małżonka, osoby przysposabiające i przysposobione oraz osobę, która pozostaje ze zbywcą faktycznie we wspólnym pożyciu. Ponadto bezspornym jest, że zbycie wskazanej nieruchomości nie nastąpiło na cele mieszkaniowe skarżącej (tj. na cel stanowiący podstawę udzielnie jej bonifikaty), bowiem środki pozyskane przez nią z tej transakcji w całości zostały przekazane na poczet spłaty jej zadłużenia w S. C. Bank S.A. W świetle powyższych ustaleń nie budzi żadnych wątpliwości, że spełnione zostały określone w art. 4 ust. 15 ustawy przesłanki do wszczęcia przez organ administracji postepowania w sprawie zwrotu zwaloryzowanej bonifikaty, udzielonej skarżącej na mocy decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] stycznia 2011 r. Podkreślić należy, że żądanie zwrotu, o którym mowa w tym przepisie, jest obligatoryjne i nie zależy od uznania organu. Wskazane unormowanie przewiduje jednak wyjątek od tej zasady, stanowiąc, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach organ może odstąpić od żądania zwrotu bonifikaty, za zgodą odpowiednio wojewody, rady lub sejmiku. W orzecznictwie wskazuje się, że zarówno odstąpienie, jak i odmowa odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty, następuje w formie decyzji administracyjnej. Rozstrzygnięcia te opierają się na uznaniu administracyjnym i winny być zainicjowane wnioskiem strony wskazującym na istnienie szczególnie uzasadnionych okoliczności umożliwiających odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty, za zgodą właściwego organu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2512/10 oraz wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1627/11). W niniejszej sprawie skarżąca, do czasu zakończenia postępowania administracyjnego przez organem I instancji, nie wystąpiła z wnioskiem o odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty, co też zasadnie stwierdził w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy. Należy jednak zwrócić uwagę, że w żadnym z doręczonych skarżącej w toku postepowania pierwszoinstancyjnego pism, tj. zarówno w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia 24 kwietnia 2013 r. (k. 18 akt adm. I inst.), jak i w wystosowanym w trybie art. 10 § 1 k.p.a. zawiadomieniu z dnia 29 kwietnia 2013 r. o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym (k. 21 akt adm. I inst.), nie została ona poinformowana o przysługującym jej prawie wystąpienia z takim wnioskiem, jak i o samej prawnej możliwości odstąpienia przez organ od żądania zwrotu zwaloryzowanej bonifikaty oraz warunkach takiego odstąpienia. Tymczasem zgodnie z zasadą określoną w art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Niezależnie jednak od powyższego, już w skierowanym do Prezydenta Miasta C. piśmie z dnia 23 maja 2013 r. skarżąca sformułowała wniosek o "zwolnienie jej z obowiązku zapłaty kwoty 3.764,21 zł tytułem zwrotu zwaloryzowanej bonifikaty (...)". Wprawdzie w odpowiedzi na późniejsze wezwanie Wojewody L. skarżąca wyjaśniła, że pismo to stanowiło odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej, jednak, zdaniem Sądu, nie zmienia to faktu, iż zawarty w tym odwołaniu ww. wniosek powinien zostać potraktowany przez organ I instancji jako wniosek o przewidziane w art. 4 ust. 15 ustawy odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty, któremu organ ten, niezależnie od odwołania, winien nadać właściwy bieg. Ponadto należy wskazać, że skarżąca tożsamy wniosek zawarła w piśmie z dnia 10 czerwca 2013 r., skierowanym już bezpośrednio do Wojewody Lubelskiego, uzupełniając go dodatkowo o argumentację wskazującą na jej trudną sytuacją życiową i zdrowotną. Wniosek ten Wojewoda w dniu 19 czerwca 2013 r. przekazał według właściwości do Prezydenta Miasta C. W tej sytuacji nie budzi wątpliwości, że organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję, miał świadomość, iż w toku postępowania odwoławczego skarżąca wystąpiła z żądaniem odstąpienia od nałożenia na nią obowiązku zwrotu bonifikaty, inicjując tym samym przed Prezydentem Miasta C. postępowanie w tym przedmiocie. Istotą tego postępowania jest natomiast dokonanie oceny sytuacji bytowej skarżącej w kontekście ewentualnego uznania jej za "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 4 ust. 15 ustawy i zastosowania przewidzianej w tym przepisie instytucji odstąpienia od żądania zwrotu zwaloryzowanej bonifikaty. W związku z tym wynik tego postępowania stanowił zagadnienie wstępne, determinujące rozstrzygnięcie organu odwoławczego w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy powinien był zatem zawiesić na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie drugoinstancyjne do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia wniosku skarżącej o odstąpienie od zwrotu bonifikaty. Tymczasem Wojewoda L., wydając zaskarżoną decyzję, całkowicie pominął fakt złożenia przez skarżącą powyższego wniosku i niezależnie od wyniku jego rozpatrzenia wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] maja 2013 r. orzekającą o zwrocie bonifikaty. Dodatkowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda bezzasadnie stwierdził, że skarżąca "w toku całego postępowania administracyjnego zachowywała się biernie, a w szczególności nie złożyła wniosku o odstąpienie żądania od niej zwrotu bonifikaty". Stwierdzenie to należałoby wprawdzie uznać za zasadne, gdyby ograniczało się do okresu postępowania sprzed wydania decyzji przez organ I instancji. Niemniej jednak rola organu odwoławczego, z uwagi na wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, nie może ograniczać się jedynie do kontroli legalności decyzji pierwszoinstancyjnej, lecz organ ten zobowiązany jest ponownie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę administracyjną, rozstrzygniętą decyzją organu I instancji, w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Pominięcie przez Wojewodę L. faktu złożenia się przez skarżącą do Prezydenta Miasta C. wniosku o odstąpienie od żądania zwrotu udzielonej jej bonifikaty należy oceniać w kategorii naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybienie to w konsekwencji doprowadziło również do naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Koniecznym jest zatem uchylenie zaskarżonej decyzji celem przeprowadzenia przez ten organ ponownego postepowania, w którym ustali on wynik postępowania w sprawie wniosku skarżącej o odstąpienie od zwrotu bonifikaty (w razie konieczności zawiesi postepowanie do czasu ostatecznego rozpatrzenia tego wniosku) oraz uwzględni go wydając stosowną decyzję. Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku. Jednocześnie, na mocy art. 152 tej ustawy, w pkt II sentencji Sąd orzekł o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania, zawarte w pkt III sentencji, znajduje natomiast uzasadnienie w art. 200 powołanej ustawy.