II SA/Lu 961/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi M. K. i P. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2015 r., nr [...]; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz M. K. i P. K. 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 6 listopada 2015 r., znak: [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 14 września 2015 r., znak: [...], nakazującą M. K. i P. K. (dalej także: skarżący) rozbiórkę ogrodzenia wykonanego z elementów stalowych o długości 40,44 m oraz z elementów betonowych o długości 8,50 m, usytuowanego od strony drogi krajowej nr [...] odcinek: K. - J. L., w odległości 7,70-6,60 m od zewnętrznej krawędzi jezdni tej drogi, na działkach nr ewid.[...] i nr ewid.[...] położonych w obrębie geodezyjnym [...], gmina S.. W uzasadnieniu decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przedstawił przebieg postępowania w sprawie i wskazał, że w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 9 grudnia 2014 r. organ pierwszej instancji stwierdził wybudowanie opisanego wyżej ogrodzenia, bez dokonania zgłoszenia zamiaru jego budowy właściwemu organowi. Postanowieniem z dnia 3 czerwca 2015 r., znak: [...], organ ten nałożył na skarżących jako właścicieli tego obiektu obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia: inwentaryzacji wraz z opinią techniczną wybudowanego ogrodzenia, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowalne, odpowiednich rysunków ogrodzenia oraz szkicu usytuowania na działkach wraz z uzgodnieniem z zarządcą drogi - Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad oraz zaświadczenia Wójta Gminy S. o zgodności wybudowanego ogrodzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym, że inwestorzy w zakreślonym terminie nie przedłożyli oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowalne, szkicu usytuowania przedmiotowego ogrodzenia na działkach uzgodnionego z zarządcą drogi oraz wymaganego zaświadczenia Wójta Gminy S., organ pierwszej instancji opisaną wyżej decyzją, na podstawie art. 49b ust. 3 ustawy Prawo budowalne, nakazał inwestorom rozbiórkę ogrodzenia. Utrzymując w mocy to rozstrzygnięcie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił w całości stanowisko organu pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego nie budzi wątpliwości, że inwestorzy nie wykonali nałożonych w trybie przepisów prawa budowlanego obowiązków, co uzasadniało nakazanie rozbiórki wybudowanego przez nich ogrodzenia. W skardze do Sądu na powyższą decyzję skarżący, wnieśli o jej uchylenie z uwagi na naruszenie - art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: K.p.a.), wskutek niewyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy; - art. 107 § 3 K.p.a., wskutek wadliwego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji; - art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), poprzez wadliwe orzeczenie nakazu rozbiórki omawianego ogrodzenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Sąd uwzględnił skargę z innych powodów niż w niej wyrażone, mając na uwadze treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: P.p.s.a.), który zobowiązuje – co do zasady – Sąd do rozpoznania całości rozstrzyganej sprawy sądowoadministracyjnej, biorąc pod uwagę wszelkie istniejące naruszenia prawa, nawet, gdy nie zostały one wskazane przez stronę skarżącą w złożonej przez nią skardze. W myśl art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym do dnia 27 czerwca 2015 r., mającym zastosowanie w sprawie niniejszej stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 443), budowa ogrodzenia od strony drogi publicznej wymagała zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że skarżący nie dokonali takiego zgłoszenia, prawidłowo zatem organ pierwszej instancji wszczął z urzędu postępowanie, o jakim mowa w art. 49b Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 49b ust. 1 ustawy właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni: 1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4; 2) projektu zagospodarowania działki lub terenu; 3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (ust. 2). W świetle ustępu 3 tego artykułu, w przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa wyżej, stosuje się przepis ust. 1, to jest organ wydaje decyzję o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 3 czerwca 2015 r., wydanym na podstawie przepisu art. 49b ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane, nałożył na skarżących obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia dokumentów określonych w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego: a) inwentaryzacji wraz z opinią techniczną wybudowanego ogrodzenia, w której należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonania robót budowalnych, b) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowalne, c) odpowiednich rysunków ogrodzenia oraz szkicu usytuowania na działkach wraz z uzgodnieniem z zarządcą drogi – Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad, d) zaświadczenia Wójta Gminy S. o zgodności wybudowanego ogrodzenia na działkach nr ewid.[...] i nr ewid.[...] w obrębie geodezyjnym [...], z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gmina S.. Poza sporem jest, że w dniu 22 czerwca 2015 r. (mylnie określonym w piśmie jako 22 czerwca 2014 r.) skarżący zwrócili się do organu pierwszej instancji z wnioskiem o przedłużenie terminu złożenia dokumentów, o których mowa w postanowieniu organu z dnia 3 czerwca 2015 r., uzasadniając to brakiem możliwości wskazania terminu uzyskania wymaganego przez organ uzgodnienia opracowanej inwentaryzacji dokonanego przez zarządcę drogi – Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad (karta 39 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W odpowiedzi na to pismo PINB w K. pismem z dnia 2 lipca poinformował skarżących, że termin zakreślony przez organ, stosownie do art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest terminem ustawowym, który nie podlega zmianie ani wydłużeniu (karta 40 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Z akt wynika również, że w dniu 3 sierpnia 2015 r. skarżący złożyli w organie pierwszej instancji pismo wskazując, że załączniki do niego stanowią: 1) inwentaryzacja budowlana wraz z opinią techniczną wybudowanego ogrodzenia, 2) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowalne, 3) powykonawcza inwentaryzacja geodezyjna, 4) oświadczenie inwestora z dnia 3 sierpnia 2015 r., w którym wskazał on, że przedstawiciel GDDKiA wyjaśnił, że zarządca drogi nie jest zainteresowany opiniowaniem wspomnianej wyżej dokumentacji budowlanej (karta 59 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Wskazać trzeba, że przedłożona wówczas przez strony "Inwentaryzacja budowlana wraz z opinią techniczną" zawierała również wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S., dotyczący działek nr ewid.[...] i nr ewid.[...], położonych w obrębie geodezyjnym [...]. Zauważyć należy, że w aktach sprawy brak jest wskazanego przez skarżących – jako załącznika – oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowalne, czego organy obu instancji nie wyjaśniły. Nie budzi przy tym jednak wątpliwości, że jak wynika z notatki służbowej pracownika organu pierwszej instancji – K. T. z dnia 24 listopada 2014 r., skarżący są właścicielami opisanych nieruchomości (karta 7 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Niekwestionowanym jest również, że wraz z odwołaniem od decyzji organu pierwszej instancji skarżący przedłożyli akt notarialny rep. A nr [...], potwierdzający ich prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowalne, a także kopię pisma z dnia 24 września 2015 r. stanowiącego wniosek o uzgodnienie przez zarządcę drogi – Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad lokalizacji opisanego ogrodzenia, w oparciu o złożoną mapę, na której odzwierciedlono jego usytuowanie na działkach nr ewid.[...] i nr ewid.[...] Ubocznie należy zauważyć, że skarżący wraz ze skargą przedłożyli: 1) pismo dyrektora oddziału GDDKiA w L. z dnia 9 listopada 2015 r., zawierające uzgodnienie omawianego ogrodzenia, 2) zaświadczenie Wójta Gminy S. z dnia 18 listopada 2015 r. o zgodności wybudowanego ogrodzenia z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gmina S., 3) oświadczenie skarżących z dnia 18 listopada 2015 r. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowalne. Podkreślenia wymaga, że w tych okolicznościach prawnie wadliwym było stanowisko organów obu instancji, które stwierdziły, że w związku z nieprzedłożeniem przez skarżących wymaganych dokumentów – w zakreślonym terminie – zachodziły podstawy do wydania nakazu rozbiórki w oparciu o art. 49b ust. 3 w związku z ust. 1 Prawa budowlanego. Przede wszystkim wskazać trzeba, że wbrew stanowisku organu pierwszej instancji stwierdzić należy, że wynikający z art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane termin przedłożenia wymaganych dokumentów jest terminem procesowym i nic nie stoi na przeszkodzie, by został przedłużony po zbadaniu przez organ wniosku inwestora w tym zakresie. Stanowisko takie, wyrażone w orzecznictwie w odniesieniu do terminu określonego w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, niewątpliwie winno być odniesione również do interpretacji art. 49b ust. 2 tej ustawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 października 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 390/08 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 2 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 117/09). Należy zatem stwierdzić, że niedotrzymanie przez inwestorów terminu wykonania obowiązku dostarczenia dokumentacji nie może być podstawą do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Za stanowiskiem tym przemawia właśnie procesowy charakter omawianego terminu, który może być dowolnie ustalony (stosownie do okoliczności sprawy), jak również może zostać wydłużony na żądanie stron. Organ dysponuje zatem w tym zakresie tzw. luzem administracyjnym, gdyż zakres i bieg tego terminu nie wynika wprost z przepisu prawa, lecz z woli organu. Nałożenie na stronę nakazu rozbiórki jedynie ze względu na uchybienie terminowi do złożenia żądanych przez organ dokumentów, podczas gdy strona wcześniej wnosiła o przedłużenia tego terminu, należy uznać za niedopuszczalne bez odniesienia się do tego wniosku (por. analogiczne – w odniesieniu do art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane – stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 441/06). Oczywistym jest przy tym, że nakaz rozbiórki obiektu budowlanego oceniany jest jako najsurowszy sposób likwidacji skutków samowoli budowlanej, który powinien mieć zastosowanie w ostateczności, w sytuacjach, kiedy niemożliwe jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Zanim ta najbardziej dolegliwa sankcja za naruszenie przepisów Prawa budowlanego zostanie zastosowana, organ winien wcześniej rozważyć wszystkie inne możliwości przewidziane przez prawo i w pierwszej kolejności sięgać do łagodniejszych niż nakaz rozbiórki form reagowania na samowolę budowlaną. Należy pamiętać o tym, że nakaz rozbiórki ma charakter restytucyjny, a nie represyjny. Nakaz rozbiórki nielegalnie wybudowanego obiektu budowlanego nie może być zatem traktowany jako kara za popełnienie samowoli budowlanej, bo temu służą przepisy karne (wyrok w Olsztynie z dnia 12 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 302/08 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 652/11). Należy zatem stwierdzić, że nałożenie na skarżących nakazu rozbiórki było nieuzasadnione. Ze względu na restrykcyjny charakter omawianej regulacji, organ powinien był bowiem w sposób szczególnie wnikliwy ustalić stan faktyczny w rozpoznawanej sprawie, a przede wszystkim ustosunkować się do argumentacji wskazanej we wniosku strony o przedłużenie terminu do przedstawienia żądanej przez organ dokumentacji. Za stanowiskiem tym przemawia również to, że – co nie budzi wątpliwości w sprawie niniejszej – skarżący ostatecznie przedstawili wszystkie dokumenty niezbędne w celu legalizacji będącej przedmiotem sprawy samowoli budowlanej. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a., uchylił decyzję organów obu instancji. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji uwzględnią, w myśl art. 153 P.p.s.a., dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa oraz wytyczne co do dalszego postępowania. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art 205 § 1 P.p.s.a.