II SA/Lu 962/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur (sprawozdawca) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marzena Okoń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2022 r. sprawy ze skargi G. L. na decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty L. z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz G. L. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. G. L., reprezentowana przez Prezydenta Miasta L. (dalej jako "strona", "skarżąca", "Gmina"), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2021 r. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, że decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] czerwca 1976 r., na wniosek P. O. P. N. [...] w L., wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w L. w dzielnicy W. oznaczoną jako działka nr [...] o pow[...] ha, stanowiącą własność R. J.. Wywłaszczenie nastąpiło w trybie przepisów ustawy z dnia [...] marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości pod budowę zakładów [...] w L.. Wnioskiem z dnia [...] maja 2020 r. były właściciel wystąpił o zwrot nieruchomości, wskazując, że działka nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia. W postępowaniu Prezydent Miasta L. ustalił, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość wchodząca w obszar ewidencyjnej działki nr [...], zgodnie z danymi księgi wieczystej (KW Nr [...]) stanowi własność G. L.. W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r. wydanym na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) – dalej jako "k.p.a." Wojewoda wyłączył Prezydenta Miasta L. od prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie i jednocześnie wyznaczył Starostę L. do jej prowadzenia. W toku postępowania organ pierwszej instancji ustalił, że w dniu [...] czerwca 1976 r. zawnioskowana do zwrotu działka znajdowała się obszarze objętym ustaleniami Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego P. m. L., zatwierdzonego uchwałą Nr [...]/69 Prezydium Wojewódzkiej Rady N. w L. z dnia [...] czerwca 1969 r. (ogłoszoną w Dz. Urz. Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] października 1969 r., nr [...]) z późniejszymi zmianami zatwierdzonymi uchwałą Nr [...] w L. z dnia [...] lipca 1972 r. W oparciu o ten dokument ustalono, że zawnioskowany do zwrotu teren położony był w obszarze oznaczonym symbolem "[...]" tereny rolne w strefie izolacyjnej składu [...] - zakaz zabudowy. W poczet materiału dowodowego włączono również pismo Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L. z dnia [...] września 2018 r. oraz załączone dokumenty dotyczące realizacji inwestycji w postaci Zakładów [...] w L. przy ul. [...], z których wynika, że w dniu [...] lipca 1971 r. została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę ogrodzenia składu [...], jednakże do decyzji tej nie zachował się załącznik graficzny. Z posiadanych rejestrów Wydziału wynika, że w 1972 r. prowadzone były postępowania w sprawie wydania pozwoleń na budowę: stacji obsługi, obiektów magazynu olejów, laboratorium i budynku administracyjnego [...] (znak: [...], [...], [...]), jednak brak jest tej dokumentacji. W dniu [...] maja 1983 r. została wydana decyzja znak: [...] o pozwoleniu na budowę portierni na terenie Z. G. P. N. [...]. Do tej decyzji nie zachował się jednak załącznik graficzny. W dniu [...] czerwca 1983 r. została wydana decyzja o pozwoleniu na dobudowę budynku magazynowego do istniejącego budynku socjalno-magazynowego (znak: [...]) bez załącznika graficznego. Następnie w dniu [...] grudnia 1986 r. wydano decyzję o pozwoleniu na budowę (przedłużenie ważności budowy budynku portierni oraz dobudowę budynku magazynowego do istniejącego budynku socjalno-magazynowego). Brak jest załącznika graficznego do tej decyzji. W dniu [...] maja 1997 r. została wydana decyzja znak: [...], o pozwoleniu na budowę punktu sprzedaży detalicznej paliw przy [...] nr [...] oraz wiaty stalowej. Podczas oględzin w dniu [...] lipca 2020 r. z udziałem strony postępowania oraz przedstawiciela Miasta L. ustalono, że wnioskowany do zwrotu grunt położony jest poza ogrodzeniem zespołu obiektów należących do [...] S.A., porośnięty jest wysokim chwastem i częściowo gęstymi krzewami samosiewnymi. Przedmiotowy teren w znacznej części użytkowany jest rolniczo, stanowi część większego pola obsianego pszenicą. Niewielka część nieruchomości, przylegająca bezpośrednio do ogrodzenia bazy "O. " stanowi pas dzikiej zieleni w postaci chwastu, nieskoszonej trawy, rzędu drzew liściastych. Do akt postępowania włączono dokumentację geodezyjno-prawną, sporządzoną przez geodetę uprawnionego C. K., przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Urzędu Miasta L. pod nr [...], w ramach której geodeta wydzielił w obszarze aktualnej działki nr [...] wnioskowaną do zwrotu działkę oznaczoną projektowanym numerem [...] o pow. [...] ha (część dawnej działki nr [...]). W dniu [...] marca 2021 r. ponownie odbyły się oględziny nieruchomości z udziałem geodety uprawnionego, który okazał granice dawnej działki nr [...]. Obecni na oględzinach stwierdzili, że teren ten w całości użytkowany jest rolniczo. W piśmie z dnia [...] czerwca 2021 r. Prezydent Miasta L. poinformował, że teren objęty wnioskiem o zwrot nie jest przedmiotem zawartej przez G. L. umowy najmu, innych praw obligacyjnych lub rzeczowych, udzielonych na rzecz osób trzecich. Jednocześnie stwierdził, że w toku prowadzonych czynności związanych z bezumownym korzystaniem z przedmiotowego gruntu nie uzyskano akceptacji dla zaproponowanej umowy dzierżawy. W wyniku przeprowadzonego postępowania decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., Starosta L. orzekł o zwrocie na rzecz wnioskodawcy projektowaną działkę nr [...] powierzchni [...] ha w obszarze aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] (obr.[...], ark.[...]). Jednocześnie zobowiązano wnioskodawcę do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczony grunt w kwocie 10.991,17 zł w ratach płatnych w sposób określony w pkt VI decyzji. . W ocenie organu pierwszej instancji wywłaszczona nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, wobec czego zachodziły przesłanki do orzeczenia o jej zwrocie na rzecz uprawnionego. Nie zgadzając się z powyższą decyzją G. L. reprezentowana przez Prezydenta Miasta L. wniosła odwołanie, do którego załączyła: - decyzję Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] maja 1969 r. znak: [...] ustalającej lokalizację szczegółową składu dystrybucyjnego [...] - na okoliczność planowania strefy ochronnej jako składowej, integralnej części bazy [...] i konieczności objęcia wywłaszczeniem dawnej działki nr [...] w związku z jej realizacją; - plan i rejestr pomiarowy nr [...] stanowiący załącznik do wniosku wywłaszczeniowego, wymienionych w treści decyzji z dnia [...] czerwca 1976 r., decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] października 1970 r. nr [...] wraz z mapą (planem) nr [...], stanowiącą załącznik do wniosku wywłaszczeniowego - na okoliczność stopniowego wywłaszczania nieruchomości i realizowania inwestycji - budowy zakładów [...], w pierwszej kolejności pod sama bazę (decyzja z [...].10.1970 r.), a następnie pod strefę izolacyjną (decyzja z [...].06.1976 r.). W toku postępowania organ odwoławczy ustalił, że Wydział Architektury i Budownictwa UM L., Biuro Organizacji, Kadr i Budżetu Urzędu Oddziału ds. archiwum L. Urzędu Wojewódzkiego oraz [...] S.A. nie posiadają projektu strefy ochronnej składu dystrybucyjnego [...], do którego wykonania zobowiązywał pkt 7 decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L. Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia [...] maja 1969 r. znak: [...] Natomiast z informacji z rejestru gruntów dla działek nr: [...], [...], [...], [...], [...] (obr. [...], ark. [...]) wynika, że działki te stanowią własność osób fizycznych. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Wojewoda decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przytoczył treść art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm., dalej zwanej: "u.g.n."), stanowiących materialnoprawną podstawę decyzji. Organ odwoławczy podzielił dotychczasowe ustalenia i wskazał, że przeprowadzone oględziny wykazały, że projektowana działka nr [...] stanowi część większego terenu użytkowanego rolniczo, obsianego pszenicą, a niewielka jej część przylegająca do ogrodzenia bazy Orlen stanowi pas dzikiej zieleni w postaci chwastów, nieskoszonej trawy, rzędu drzew liściastych. Przedmiotowa działka położona jest poza ogrodzeniem terenu, na którym funkcjonował Zakład [...] (obecnie O. ). Przedstawiony na oględzinach stan nieruchomości również potwierdza brak realizacji na niej celu nabycia - brak jakiegokolwiek obiektu [...]. Nie można też tego terenu (wraz z działkami sąsiednimi) traktować jako strefę ochronną bazy [...], gdyż jak ustalono w toku postępowania odwoławczego działki sąsiadujące bezpośrednio z wnioskowaną do zwrotu nieruchomością stanowią własność prywatną, użytkowaną rolniczo, co prowadzi do wniosku, że nie było konieczności wywłaszczania tylko niektórych leżących w tym pasie nieruchomości. Sposób użytkowania i przeznaczenia nieruchomości znajdujących się w tym pasie, również pozostających we własności osób fizycznych, mógł determinować jedynie odpowiedni zapis w planie zagospodarowania przestrzennego tego terenu np. zakaz wznoszenia obiektów w bezpośrednim sąsiedztwie bazy, nie zaś prowadzić do wywłaszczenia na rzecz Państwa takich nieruchomości poprzez pozbawienie do nich prawa własności. Nie odnaleziono również projektu strefy ochronnej składu dystrybucyjnego [...], do którego wykonania zobowiązywał punkt 7 decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L. Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia [...] maja 1989 r., co zdaniem Wojewody prowadzi do przypuszczenia, że taka strefa w ogóle nie powstała. Wojewoda stwierdził, że z ustaleń obowiązującego w dacie wywłaszczenia planu zagospodarowania przestrzennego wynikało, że już w dacie wywłaszczenia przedmiotowa działka wraz z sąsiadującymi z nią działkami tworzyły większy teren użytkowany rolniczo bez prawa zabudowy, pozostający w strefie izolacyjnej zakładu. W dacie wywłaszczenia wywłaszczony grunt nie był niezbędny dla realizacji celu jakim była budowa Zakładów [...]. Nieruchomość ta nadal mogła być użytkowana rolniczo przez byłych właścicieli (bez prawa zabudowy), a nie wywłaszczona na "zapas". Powyższe potwierdza fakt, że sąsiednie nieruchomości, wchodzące w skład tego terenu, niemal w całości stanowią własność osób fizycznych. Ponadto teren ten nie pozostaje w użytkowaniu wieczystym, ani też w zarządzie podmiotu (bądź jego następcy prawnego) na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie tj. Centrali Produktów Naftowych, co dodatkowo zdaniem Wojewody świadczy o zbędności wnioskowanej do zwrotu nieruchomości, na cel wywłaszczenia. W ocenie organu odwoławczego cel nabycia spornej nieruchomości, jakim była budowa Zakładów [...] w L., nie został zrealizowany. W powołanej na wstępie skardze do tut. Sądu, strona wnosząc o uchylenie zaskarżanej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych zarzuciła naruszenie: 1) przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez nienależytą i powierzchowną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i poczynienie błędnych ustaleń faktycznych co do celu na jaki nastąpiło wywłaszczenie, 2) przepisów prawa materialnego tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. poprzez uznanie, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot nie został zrealizowany cel wywłaszczenia i jako zbędna powinna zostać zwrócona byłemu właścicielowi. W uzasadnieniu strona podniosła, że wywłaszczenie nieruchomości stanowiącej dawną działkę nr [...] dokonane zostało ponad 40 lat temu, zatem nie należy domagać się wysokiego stopnia szczegółowości określenia celu wywłaszczenia. Działka wywłaszczona została decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] czerwca 1976 r., zgodnie z lokalizacją budowy Zakładów [...]. W dacie wywłaszczenia obowiązywał Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego P. , zatwierdzony Uchwałą nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] czerwca 1969 r. Według zapisów tego planu wywłaszczona nieruchomość położona była w obszarze oznaczonym symbolem [...] tereny rolne w strefie izolacyjnej składu [...] - zakaz zabudowy. Teren o powyższym przeznaczeniu obejmował obszar o znacznej powierzchni, otaczający od strony wschodniej, południowej i zachodniej teren składów produktów naftowych. Wywłaszczona nieruchomość położona była w dzielnicy W. XVII - Rejon W. i według orientacyjnego zakreślenia na rysunku w skali 1:10 000 położona w obszarze oznaczonym symbolem [...], ale również w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru o symbolu "[...] - składy produktów naftowych - strefa izolacyjna o szerokości 500 m od granic obiektów składowych wyłączonych z zabudowy kubaturowej". Zapis planu [...] przewiduje strefę izolacyjną o szerokości 500 m od granic obiektów składowych, a w takiej odległości od powstałej bazy znajduje się sporna działka, zatem potwierdza to zamiar urządzenia strefy ochronnej. Strona wskazała, że zgodnie z decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] maja 1969 r., znak: [...] ustalającą lokalizację szczegółową składu dystrybucyjnego [...] na terenie położonym w L., przy ul. [...] jednym z warunków jakie musiały zostać zachowane przy realizacji inwestycji, było urządzenie strefy ochronnej. Decyzja została wydana w oparciu o plan ogólny miasta L. oraz plan szczegółowy W. . Zgodnie z jej treścią przedsięwzięcie obejmowało budowę bazy, dróg dojazdowych, bocznicy kolejowej, skrzyżowania dróg lokalnych z zapewnieniem odwodnienia oraz wspomnianą strefę ochronną. Jako inwestycja o złożonym charakterze, była realizowana sukcesywnie - w pierwszej kolejności wywłaszczono teren pod samą bazę oraz drogi dojazdowe, a następnie pod strefę ochronną na dowód czego do odwołania od decyzji organu pierwszej instancji załączona została decyzja wywłaszczeniowa z 1970 r. (nr [...]) wraz z mapą (planem) nr [...] stanowiącą załącznik do wniosku L. P. O. P. N. "[...]" w L. o wydanie tej decyzji oraz mapa i rejestr będące załącznikiem do wniosku o wywłaszczenie przeprowadzone decyzją z [...] czerwca 1976 r. Dokumenty mapowe pokazują granice obszarów wywłaszczanych ww. decyzjami. Stopniowe realizowanie budowy zakładów [...], potwierdza również decyzja o pozwoleniu na budowę ogrodzenia składu [...] z [...] lipca 1971 r. Według posiadanych przez Wydział Architektury i Budownictwa [...] L. rejestrów pozwoleń na budowę w latach 1966 - 1974 wydawane były pozwolenia na budowę: stacji obsługi, obiektów magazynu oleju, laboratorium i budynku administracyjnego [...] w 1972 r. (pismo z [...] września 2018 r. w aktach administracyjnych). Późniejsze, wydane po wywłaszczeniu spornej nieruchomości pozwolenia na budowę dotyczyły jedynie rozbudowy infrastruktury [...] m.in. dobudowy budynku magazynowego w 1983 r. czy budowy punktu sprzedaży detalicznej paliw w 1997 r. Skarżąca podniosła, że decyzja lokalizacyjna uwzględniała zapisy planu ogólnego miasta L., oraz szczegółowego dla dzielnicy W. , którego organ rozpatrujący sprawę nie odnalazł. Zgodnie z zapisami tego pierwszego dokumentu, strefa izolacyjna miała wynosić 500 m od granic obiektów składowych. W tych granicach położona jest właśnie sporna nieruchomość, co wskazuje na jej wykorzystanie zgodnie z celem wywłaszczenia. Podkreślono, że również dawne przepisy wykonawcze dotyczące stref ochronnych inwestycji nie stanowiły o konieczności umiejscowienia w nich konkretnych urządzeń czy budowli (Zarządzenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z 20 maja 1966 r. W sprawie ustalenia lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażenia zgody na zmianę wykorzystania terenu - M.P. nr 25, poz. 129, Zarządzenie z 28 października 1969 r. W sprawie planów realizacyjnych - M. P Nr 48, poz. 373, Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 stycznia 1973 r. w sprawie ustalenia miejsca realizacji inwestycji budowlanych oraz państwowego nadzoru budowlanego nad budownictwem powszechnym - Dz. U. Nr 4, poz. 29, i Rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony środowiska z 20 lutego 1975 r. W sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, Dz. U. Nr 8, poz. 48). Nie zależy zatem wymagać, aby na objętej żądaniem zwrotu działce znalazła się bliżej nieokreślona infrastruktura, i uzależniać od tego ocenę przesłanek zwrotu nieruchomości. Funkcją tego obszaru było oddzielenie zakładów, w których składowane były materiały pędne, łatwopalne od otoczenia, w szczególności od ulicy [...], jednej z głównych ulic w tej części miasta, uwzględnionej w planie ogólnym miasta L. z 1969 r. Wskazując na orzecznictwo skarżąca stwierdziła , że wywłaszczenia dokonane na podstawie ustawy z 1958 r. nie były uwarunkowane wyłącznie planowaniem nowej inwestycji, z którą wiązałaby się konieczność wykonania określonych robót. Realizacja celu wywłaszczenia mogła polegać na używaniu nieruchomości wskazanych w akcie wywłaszczeniowym, zgodnym z art. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (wyrok NSA z 13 września 2016 r. sygn. akt I OSK 2827/15). Zdaniem strony nie sposób zgodzić się ze stwierdzeniem organu II instancji, iż nieodnalezienie projektu strefy ochronnej do wykonania którego zobowiązywał punkt 7 decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L. Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia [...] maja 1969 r. znak: [...] [...] prowadzi do przypuszczenia, że strefa ochronna w ogóle nie powstała. Podkreślono, że należy zwrócić uwagę na załączone do odwołania od decyzji Starosty L. z dnia [...] lipca 2021 r. dokumenty mapowe tj. kopia planu i rejestru pomiarowego nr [...] stanowiących załącznik do wniosku wywłaszczeniowego oraz kopia mapy (planu) nr [...] powołana w decyzji wywłaszczeniowej z [...] października 1970 r. nr [...] Granice oznaczone na wymienionych dokumentach mapowych pokrywają się z granicami wywłaszczonych nieruchomości, stanowiące aktualnie działki ewidencyjne nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (obr. [...], ark. [...]), [...], [...] (obr. [...], ark. [...]), [...] (obr. [...], ark. [...]), [...]. Wymienione działki zlokalizowane są wokół ogrodzenia składu [...] a wykazana zgodność granic aktualnych działek ewidencyjnych z granicami zakreślonymi na planie nr [...] stanowiącym załącznik do wniosku wywłaszczeniowego potwierdza powstanie strefy ochronnej składu [...]. Strona nie zgodziła się z argumentacją organów, że wywłaszczenia nieruchomości dokonano z "nadwyżką" czy też "na zapas" i co miałoby świadczyć o jej zbędności na cel wywłaszczenia. Dokonane decyzją z [...] czerwca 1976 r. wywłaszczenie służyło jedynie urządzeniu strefy ochronnej bazy materiałów pędnych, a grunty pod samą bazę wywłaszczono wcześniej decyzją z [...] października 1970 r. i baza (zakłady) [...] najprawdopodobniej istniała już w czasie odjęcia własności działki nr [...], na co wskazują daty wydanych pozwoleń na budowę poszczególnych elementów bazy. Zdaniem skarżącej w sprawie nie zaistniały określone w art. 136 ust 3, w związku z art. 137 u.g.n. przesłanki do zwrotu nieruchomości przez G. L.. Odpowiadając na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji stanowiły przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. W niniejszej sprawie zgodzić się należy ze skarżącą, według której dla spełnienia przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości o jakiej mowa w art. 137 u.g.n. , opisanej jako zbędność na cele wywłaszczenia pierwszorzędną kwestią jest ustalenie celu wywłaszczenia. W orzecznictwie sadów administracyjnych wskazuje się, że podstawowym kryterium przesądzającym o braku obowiązku zwrotu nieruchomości jest wykorzystanie wywłaszczonej nieruchomości w określonym czasie na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Dopiero zatem jego ustalenie pozwala na zbadanie, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w razie jej niewykorzystania na cel wskazany jako podstawa wywłaszczenia jest uznawany za zasadę o randze konstytucyjnej. Oceniając zatem stopień realizacji celu wywłaszczenia należy mieć na względzie przede wszystkim interes osoby, którą pozbawiono własności. Nieakceptowalna jest bowiem sytuacja, w której podmiot indywidualny jest pozbawiany własności "na wyrost", a ocena czy cele publiczne zostały osiągnięte dokonywana jest z perspektywy prymatu interesu podmiotu publicznego nad indywidualnym (por. wyrok NSA z dnia 25 lipca 2018 r., I OSK 2240/16, opubl. w CBOSA). Należy się również zgodzić ze skarżącą, że wymagania dotyczące szczegółowości celu wywłaszczenia powinny być oceniane proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego obowiązującego w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej. W wyroku z dnia 18 grudnia 2014r. ( I OSK 1417/13 opubl. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zwrócił uwagę, że na tle art. 136 ust. 3 u.g.n. wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej powinny być oceniane – przy jej kontroli – proporcjonalne do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania rzeczonej kontroli. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Inne (wyższe) wymagania dotyczące określoności celu wywłaszczenia będą istnieć na tle aktów wywłaszczeniowych dokonywanych pod rządami obowiązującej Konstytucji RP, zwłaszcza w świetle procesu stałego jej rozwoju i precyzowania norm przez Trybunał Konstytucyjny, a inne (niższe) wymagania należy odnosić do celu wywłaszczenia określanego w aktach z wcześniejszego okresu. Jak zauważył NSA jest to wynikiem stałego wzrostu standardu prawnego i wymagań prawnych, co powinno zostać uwzględnione przy stosowaniu art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. W orzecznictwie podkreśla się, że powyższa koncepcja znajduje zastosowanie z reguły w przypadkach, gdy cel wywłaszczenia nie został precyzyjnie określony, ograniczając się do ogólnych sformułowań, dających pole do różnej ich interpretacji. Jeżeli cel wywłaszczenia został w decyzji wywłaszczeniowej określony ogólnikowo wówczas wykładnia celu wywłaszczenia powinna nastąpić na podstawie całokształtu zebranej w sprawie dokumentacji, czy też innych dopuszczalnych prawem środków dowodowych, takich jak plany zagospodarowania przestrzennego, czy szczegółowe decyzje lokalizacyjne. W przedmiotowej sprawie decyzja z dnia [...] czerwca 1976r. obejmując m.in. działkę [...] wyraźnie stanowi, że wywłaszczenia dokonano w związku z lokalizacją budowy Zakładów [...] w L. uwzględnioną w zatwierdzonych planach gospodarczych – urbanistycznych miasta L.. W powołanej decyzji nie wskazano na czym miałaby polegać planowana budowa, ani jakiejkolwiek informacji pozwalającej sądzić, aby przedmiotem wywłaszczenia miałoby być również zapewnienie strefy izolacyjnej dla samego zakładu. Nie ma także możliwości ustalenia celu wywłaszczenia na podstawie wniosku [...], nie znajduje się on bowiem w aktach sprawy. Skarżąca w piśmie z dnia [...] lipca 2018r. w odpowiedzi na pismo Starosty z [...] lipca 2018r. o przekazanie dokumentów planistycznych np. planu realizacyjneg , koncepcji programowo – przestrzennych obowiązujących w dniu [...] czerwca 1976 r. dla nieruchomości położonych przy ulicy [...] w obszarze aktualnych działek nr [...] i nr [...] stwierdziła, że takiej dokumentacji nie posiada. Przy piśmie z dnia [...] lipca 2018 r. przekazano natomiast fragmenty Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego [...] m. L., zatwierdzonego uchwałą Nr [...]/[...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] czerwca 1969 r. (ogłoszoną w Dz. Urz. Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] października 1969 r., nr [...]), z późniejszymi zmianami zatwierdzonymi uchwałą Nr [...] PWRN w L. z dnia [...] lipca 1972 r. obowiązującego w dacie wywłaszczenia. Wynika z nich, że wywłaszczona działka położona była w obszarze oznaczonym symbolem "[...]" tereny rolne w strefie izolacyjnej składu [...] - zakaz zabudowy. Jest oczywiste, że powyższe ustalenie należy odczytywać łącznie z zapisem planu o symbolu "[...] - składy produktów naftowych - strefa izolacyjna o szerokości 500 m od granic obiektów składowych wyłączonych z zabudowy kubaturowej". Trafnie zwrócono uwagę, że samo wyznaczenie terenu izolacyjnego inwestycji nie może świadczyć o potrzebie wywłaszczania nieruchomości na jego utworzenie. Funkcją takiej strefy jest ochrona przed ewentualnym zagrożeniem dla środowiska, a więc teren nią objęty powinien pozostawać niezabudowany. Ograniczenia w zabudowie nie muszą jednak polegać na pozbawianiu prawa własności nieruchomości przez jej wywłaszczenie, często wystarczające do tego są odpowiednie zapisy planów miejscowych. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, gdzie plan wprowadził ograniczenie polegające jedynie na zakazie zabudowy obszaru strefy, nadal dopuszczając możliwość prowadzenia upraw polowych. Trudno natomiast przypuszczać, aby sam inwestor, prowadząc działalność w zakresie obrotu produktami naftowymi miał prowadzić jakiekolwiek uprawy rolne. Zgodzić należy się jednak ze skarżąca, że kwestia zakresu wywłaszczenia nie została jeszcze wyjaśniona. Powyższy wniosek potwierdza złożona w toku postępowania odwoławczego decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] maja 1969r. o lokalizacji szczegółowej, sposobie wykorzystania terenu nr [...] dla składu dystrybucyjnego [...] położonego przy ulicy [...] wydanej na podstawie planu ogólnego miasta L. i planu szczegółowego W. . W decyzji sformułowano warunki realizacji samej bazy dotyczące wyznaczenia jej obszaru, terenu drogi dojazdowej, bocznicy kolejowej, skrzyżowania dróg lokalnych oraz nakazano opracowanie projektu strefy ochronnej. Według decyzji na mapie która stanowiła integralną jej część oznaczono również teren inwestycji. Ponieważ wspomniana decyzja została wydana jeszcze przed uchwaleniem planu miejscowego nie można wykluczyć, że projekt strefy ochronnej został uwzględniony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, na podstawie którego miała być realizowana inwestycja. Decyzja z [...] czerwca 1976 r. wprost stanowi, że wywłaszczenie nastąpiło zgodnie z lokalizacją budowy Zakładów [...] w L. ustaloną przez organ do spraw planowania przestrzennego i uwzględnioną w zatwierdzonych planach gospodarczych – urbanistycznych miasta L.. W rzeczywistości zarówno wskazana decyzja z dnia [...] maja 1969 r. jak i pozostałe dokumenty tj. Orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] kwietnia 1970r. w sprawie wywłaszczenia nieruchomości także na wniosek L. P. O. N. [...] pod realizację Składu Dystrybucyjnego oraz mapy sytuacyjne złożone przez skarżącą nie były odpowiednio zbadane i przeanalizowane przez organ odwoławczy, a ze względu na złożenie ich na etapie postępowania odwoławczego również przez Starostę. Podkreślić należy, że skarżąca wskazywała na etapową budowę, co potwierdzają złożone do akt decyzje dotyczące budowy kolejnych obiektów i kolejne wywłaszczenia dokonywane po tej dacie związane właśnie z realizacją inwestycji. Sąd zwrócił uwagę, że organ odwoławczy nie odnalazł projektu strefy ochronnej do wykonania którego zobowiązywał pkt 7 decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] maja 1969 r., co zdaniem Wojewody prowadzi do przypuszczenia, że strefa ochronna w ogóle nie powstała. W ocenie Sądu powyższa teza została sformułowana przedwcześnie. Dla bezsprzecznego wyjaśnienia spornej okoliczności w postaci celu wywłaszczenia (czy był nim tylko sam obiekt [...], ale czy również jego strefa ochronna) rolą organu będzie ustalenie, czy zachował się wniosek [...] dotyczący wydania wspomnianej decyzji z [...] kwietnia 1970r., na który powołuje się skarżąca w odwołaniu, którego załącznikiem ma być mapa ( plan ) nr [...] oraz wniosek i jego załączniki dotyczące wydanej decyzji z [...] czerwca 1976 r. Powyższe dowody są istotne dla wyjaśnienia okoliczności, które warunkują treść rozstrzygnięcia. W tym miejscu wskazać należy, że prowadzenie postępowania wyjaśniającego, a zatem również gromadzenie materiału dowodowego i jego ocena należy do kompetencji organów administracji publicznej. Stosownie do zasady ogólnej z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakłada z kolei na organy administracji publicznej obowiązek nie tylko wyczerpującego zebrania, ale i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Nadto, stosownie do art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ma na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. W odniesieniu do postępowania dowodowego art. 75 § 1 zdanie 1 k.p.a. wskazuje, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W zdaniu drugim tegoż przepisu podaje się przykładowo, że w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Niezastosowanie się natomiast przez organy do powyższych reguł postępowania dowodowego niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenia te spowodowały bowiem błędną, niepełną ocenę stanu faktycznego, a więc bezpodstawne zastosowanie przepisu art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n. Tylko prawidłowo zgromadzony materiał po przesądzeniu, że ustalony stan faktyczny jest prawidłowy i nie został skutecznie podważony, stwarza możliwość skontrolowania oceny stosowania prawa materialnego. Wskazać należy, że wyjaśnienia spornej okoliczności utworzenia celu wywłaszczenia (strefy izolacyjnej bazy [...], a tym samym zrealizowania (lub nie) celu wywłaszczenia organ dokona analizując przedłożone przez skarżącą przy odwołaniu dokumenty, uzupełniając materiał dowodowy w miarę możliwości o wniosek [...] dotyczący decyzji z [...] kwietnia 1970 r., którego załącznikiem ma być mapa ( plan ) nr [...] oraz wniosek i jego załączniki dotyczące wydanej decyzji z [...] czerwca 1976 r., biorąc pod uwagę także kwestie własnościowe terenów sąsiednich. Podkreślić bowiem należy, że przeprowadzenie kompleksowego postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie, na jaki cel została wywłaszczona sporna nieruchomość i czy cel ten zrealizowano, będzie kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy. Z powyższych względów uznać należy, że decyzje organów obydwu instancji zostały wydane w oparciu o wadliwie (niekompletnie) ustalony stan faktyczny, czym naruszają przepisy postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konsekwencją powyższego jest również stwierdzenie, że w sposób niepełny zostały skonstruowane uzasadnienia obydwu wydanych decyzji (naruszenie art. 107 § 3 K.p.a.). Rozpoznając sprawę ponownie organy będą zobligowane do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego we wskazanym wyżej zakresie, a wydane decyzje uzasadnią w sposób wymagany przepisami, w tym ocenią zgromadzony materiał dowodowy w jego całokształcie. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a., sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania zostało wydane w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Na zasądzoną od organu odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę składa się wpis sądowy od skargi (200 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego (480 zł).