II SA/Lu 968/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 marca 2017 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za udostępnienie materiału z zasobu geodezyjnego i kartograficznego oddala skargę. Decyzją z dnia 2 sierpnia 2016 r., znak: [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego, po rozpoznaniu odwołania J. P. (dalej także: skarżący), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 22 grudnia 2014 r., znak: [...], ustalającą opłatę za udostępnienie informacji zgromadzonych w bazach danych dla działek nr [...] położonych w obrębie [...] – w wysokości 9 złotych. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że w dniu 12 listopada 2014 r. skarżący, działając jako wspólnik spółki cywilnej "Biuro Geodezyjne [...]", złożył wniosek o udostępnienie materiałów powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego na formularzu zgodnym z wzorem określonym w rozporządzeniu Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 11 lipca 2014 r. w sprawie udostępniania materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wydawania licencji oraz wzoru Dokumentu Obliczenia Opłaty (Dz. U poz. 917). Jako zakres uprawnień do udostępnionych materiałów, w kolumnie nr 9 tego wniosku, skarżący zadeklarował: "dla potrzeb własnych, niezwiązanych z działalnością gospodarczą, bez prawa publikacji w sieci Internet". Rozpoznając ten wniosek, organ pierwszej instancji udostępnił stronie żądane materiały oraz wystawił w dniu 20 listopada 2014 r. Dokument Obliczenia Opłaty nr [...] na kwotę 9 złotych. W Dokumencie Obliczenia Opłaty przyjęto dla współczynników korygujących następujące wartości: K=1, CL=1, SU=1, PD=1,5, AJ=1, T=1. Następnie, na żądanie skarżącego, Starosta wspomnianą wyżej decyzją z dnia 22 grudnia 2014 r. ustalił opłatę w wysokości wynikającej z opisanego Dokumentu. Zdaniem organu odwoławczego, opierając się na treści złożonego przez skarżącego wniosku z dnia 12 listopada 2014 r., organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, że udostępnione materiały z powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie służą wykonawcy do wykonania pracy podlegającej obowiązkowi zgłoszenia. Organ podkreślił, że uwzględnienie wartości współczynnika K = 0,5 przy obliczaniu opłaty za materiały z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, czego domagał się skarżący w odwołaniu, dla działań niezwiązanych z pracami geodezyjnymi podlegającymi obowiązkowi zgłoszenia, byłoby niezgodne z prawem. Wobec tego, w ocenie organu drugiej instancji, nie można było w tym przypadku zastosować współczynnika korygującego K=0,5, lecz współczynnik K=1. W skardze do Sądu na powyższą decyzję skarżący zarzucił organowi drugiej instancji rażące naruszenie art. 12a ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz. 520; dalej także: "ustawa") w związku z ust. 3 pkt 1 lit. a załącznika do ustawy, poprzez ich wadliwą wykładnię i w konsekwencji wadliwe niezastosowanie wspomnianego współczynnika korygującego K=1. Zdaniem skarżącego, jedynym warunkiem zastosowania współczynnika K=0,5 jest "fakt bycia wykonawcą prac geodezyjnych, które podlegają zgłoszeniu". Z przepisów tych nie wynika, że omawiany współczynnik powinien być stosowany przy udostępnianiu materiałów zasobu geodezyjno-kartograficznego wykonawcom prac geodezyjnych, "na przykład dla aktualnie zgłoszonej pracy". To oznacza, że sporna opłata powinna wynosić 4,50 zł, a nie – jak wadliwie ustaliły organy – 9,00 zł. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Należy podkreślić, że sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1044), powołane są do kontroli legalności decyzji i innych aktów administracyjnych wydawanych przez organy administracji i nie mogą zastępować tych organów w rozstrzyganiu spraw administracyjnych. Kontrola Sądu, orzekającego w niniejszej sprawie, ogranicza się zatem do oceny zaskarżonej decyzji oraz innych decyzji i aktów administracyjnych wydanych w granicach tej sprawy, pod kątem ich zgodności z prawem. Zakres tej kontroli nie obejmuje zatem badania celowości, słuszności czy spełnienia innych kryteriów nie przewidzianych w prawie administracyjnym. W pierwszej kolejności wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie prawomocnym wyrokiem z dnia 3 grudnia 2015 r., wydanym w sprawie o sygn. akt III SA/Lu 533/15, stwierdził nieważność zaskarżonej przez J. P. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia 27 marca 2015 r., znak: [...], utrzymującej w mocy opisaną na wstępie decyzję Starosty [...] z dnia 22 grudnia 2014 r., znak: [...] W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że w świetle przepisów prawa obowiązujących w dacie wydania decyzji w pierwszej instancji organem właściwym do rozpoznania odwołania skarżącego był [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, nie zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z., co stanowi – w myśl w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. – podstawę stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Kolegium. W ocenie Sądu, prawidłowe jest stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, który będąc organem właściwym rzeczowo i miejscowo do rozpoznania odwołania skarżącego od decyzji Starosty [...] z dnia 22 grudnia 2014 r., znak: [...], utrzymał w mocy tę decyzję, podzielając stanowisko w niej wyrażone. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest ustalenie właściwej opłaty za udostępnienie materiałów z zasobu, w tym zastosowania współczynnika "K", w przypadku gdy wykonawca prac geodezyjnych żąda ich udostępnienia na cele inne niż wykonanie pracy geodezyjnej podlegającej obowiązkowi zgłoszenia. Skarżący uważa bowiem, że prawidłowo obliczona opłata, z uwzględnieniem współczynnika "K=0,5", nie zaś "K=1". W konsekwencji zatem, zdaniem strony, sporna opłata powinna wynosić 4,50 zł, a nie 9,00 zł, jak orzekły organy obu instancji. W myśl ust. 3 pkt 1 lit. a) załącznika ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, przy ustalaniu wysokości opłat stosuje się współczynnik korygujący "K" w wysokości 0,5 - w przypadku udostępniania: - materiałów zasobu wykonawcom prac geodezyjnych lub kartograficznych podlegających obowiązkowi zgłoszenia, - danych rejestru cen i wartości nieruchomości rzeczoznawcom majątkowym w celu wykonania przez nich wyceny nieruchomości, - materiałów zasobu w postaci nieelektronicznej na cele i podmiotom, o których mowa w art. 40a ust. 2 pkt 2. W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że skarżący, który jest przedsiębiorcą – wspólnikiem spółki cywilnej: "Biuro Geodezyjne spółka cywilna [...]", zwrócił się do organu pierwszej instancji o udostępnienie materiałów powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, dotyczących działek gruntu oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...], położonych w obrębie [...]. Niekwestionowane jest też, że jedyna przesłanka, jaka mogłaby stanowić podstawę do zastosowania współczynnika K=0,5, jako elementu kalkulacyjnego wyliczenia opłaty za udostępnienie skarżącemu żądanych przez niego materiałów powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawarta jest w ust. 3 pkt 1 lit. a) tiret 1 załącznika do ustawy. Jak wskazano wyżej przepis ten stanowi, że wspomniany współczynnik stosuje się w przypadku udostępniania materiałów zasobu wykonawcom prac geodezyjnych lub kartograficznych, które to prace podlegają obowiązkowi zgłoszenia. W ocenie Sądu, wykładnia tego przepisu dokonywana zarówno, przy zastosowaniu reguł wykładni językowej, jak i celowościowo-funkcjonalnej oraz systemowej, prowadzi do jednoznacznego wniosku, że jedną z podstawowych przesłanek umożliwiających zastosowanie współczynnika "K=0,5" jest cel udostępnienia materiałów znajdujących się w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Celem tym jest – z całą pewnością – wykonywanie prac geodezyjnych podlegających zgłoszeniu. Przyjęcie odmiennej wykładni tego unormowania, jak tego domagał się skarżący i stwierdzenie, że z analizowanego przepisu wynika tylko to, że jedynym warunkiem zastosowania współczynnika K=0,5 jest "fakt bycia wykonawcą prac geodezyjnych, które podlegają zgłoszeniu", jest nieuprawnione. W ocenie Sądu, nie można wykluczyć, że taka wykładnia omawianego przepisu ustawy, mogłaby prowadzić do obejścia prawa, w celu zastosowania korzystniejszej kalkulacji należnej opłaty. Podkreślenia wymaga po pierwsze, że ustawodawca w art. 12 ust. 1 pkt 3 ustawy wymienił katalog prac objętych, obowiązkiem zgłoszenia właściwym miejscowo starostom, wskazując, że prace te obejmują: a) utworzenie lub aktualizacja baz danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2, 3 i 10 oraz ust. 1b ustawy; b) wznowienie znaków granicznych, wyznaczenie punktów granicznych lub ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych; c) geodezyjna inwentaryzacja obiektów budowlanych; d) wytyczenie budynku lub sieci uzbrojenia terenu; e) dokumentacja geodezyjna w postaci map, rejestrów lub wykazów na potrzeby postępowań administracyjnych, postępowań sądowych lub czynności cywilnoprawnych, dotyczących w szczególności: granic nieruchomości, praw do nieruchomości, zmiany struktury własności nieruchomości, pozwoleń na budowę, zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części oraz sposobu zagospodarowania nieruchomości. Przepis ust. 2 art. 12 ustawy nakłada na organ, który otrzymał zgłoszenie prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, obowiązek uzgodnienia z wykonawcą listy materiałów zasobu niezbędnych lub przydatnych do wykonania zgłoszonych prac i udostępnienia ich kopii za opłatą, o której mowa w art. 40a ust. 1 ustawy, w terminie 10 dni roboczych lub w innym uzgodnionym terminie. Nie budzi przy tym wątpliwości, że zgłoszenie pracy geodezyjnej przez wykonawcę powinno być złożone na formularzu, zgodnym z wzorem określonym w rozporządzeniu Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 8 lipca 2014 r. w sprawie formularzy dotyczących zgłaszania prac geodezyjnych i prac kartograficznych, zawiadomienia o wykonaniu tych prac oraz przekazywania ich wyników do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U z 2014 r. poz. 924). W ocenie Sądu, uprzednie zgłoszenie prac geodezyjnych lub kartograficznych w formie przewidzianej w powołanym rozporządzeniu, jest niezbędne dla dokonania prawidłowej oceny możliwości zastosowania współczynnika korygującego "K" przez Organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej. W takim bowiem przypadku zapewniony jest jednocześnie niezbędny zakres informacji, pozwalających na podjęcie prawidłowego – w tym zakresie – rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie, jak wskazano wyżej, skarżący złożył wniosek o udostępnienie materiałów powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, działając jako wspólnik spółki cywilnej "Biuro Geodezyjne s.c. [...]". Niewątpliwie bowiem skarżący opatrzył swój wniosek pieczęcią nagłówkową opisanej spółki oraz wskazał osobę wyznaczoną do kontaktów z jego strony przy rozpatrywaniu tego wniosku (vide: k. 1 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Poza sporem jest przy tym, że wspomniany wniosek został złożony na formularzu, zgodnym z wzorem określonym w rozporządzeniu Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 11 lipca 2014 r. w sprawie udostępniania materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wydawania licencji oraz wzoru Dokumentu Obliczenia Opłaty (Dz. U z 2014 r. poz. 917). Ponadto, charakteryzując zakres uprawnień do przetwarzania żądanych przez niego materiałów powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w kolumnie nr 9 powyższego wniosku, skarżący zadeklarował, że chce pozyskać te materiały "dla potrzeb własnych, niezwiązanych z działalnością gospodarczą, bez prawa publikacji w sieci Internet" (vide: k. 1 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Mając powyższe na uwadze, trafnie organ pierwszej instancji na podstawie danych z formularza złożonego przez skarżącego, wystawił w dniu 20 listopada 2014 r. Dokument Obliczenia Opłaty nr [...] na kwotę 9 złotych, a nie 4,50 złotych, jak tego domagał się skarżący, przyjmując w tym dokumencie dla współczynnika korygującego "K" wartość "1". Zasadnie bowiem organ ten ocenił, że żądane przez stronę materiały z powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie służą wykonawcy do wykonania pracy podlegającej obowiązkowi zgłoszenia, skoro wskazał on – czego nie kwestionował w toku postępowania – że chce pozyskać te materiały "dla potrzeb własnych niezwiązanych z działalnością gospodarczą, bez prawa publikacji w sieci Internet". Niewątpliwe zatem, w tych okolicznościach, organ nie mógł zastosować w tym przypadku współczynnika korygującego K=0,5. Nietrafna jest także podniesiona przez skarżącego argumentacja, odwołująca się do nieznanych ustawie pojęć "wykonawcy prac geodezyjnych podlegających obowiązkowi zgłoszenia" oraz "wykonawcy prac który zgłosił pracę geodezyjną". Prawidłowo stwierdził organ drugiej instancji, iż w art. 11 ust. 1 ustawy, zawartym w jej rozdziale 3, zatytułowanym "Prace geodezyjne i kartograficzne", wskazano definicję legalną wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych. Zgodnie z tą definicją ustawową, wykonawcą prac geodezyjnych lub prac kartograficznych może być przedsiębiorca, jednostka organizacyjna, a także osoba legitymująca się uprawnieniami zawodowymi w dziedzinie geodezji i kartografii w przypadku wykonywania przez tę osobę funkcji biegłego sądowego, mierniczego górniczego lub asystenta mierniczego górniczego. Oczywiste jest więc, że przepis ten, odczytywany łącznie z ust. 3 pkt 1 lit. a) tiret 1 załącznika ustawy, nie daje jakichkolwiek podstaw do przyjęcia dokonanego przez skarżącego rozróżnienia wykonawców na "wykonawców prac geodezyjnych, podlegających obowiązkowi zgłoszenia" oraz "wykonawców prac, którzy zgłosili pracę geodezyjną". Wskazać należy również, na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy, że ustawodawca w kolejnych normach ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne skatalogował prace geodezyjne, które – ze względu na swój charakter, doniosłość oraz rezultat – podlegają obowiązkowi zgłoszenia do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Niewątpliwie w konsekwencji nałożenia przez ustawodawcę wspomnianego obowiązku pojawiają się istotne ograniczenia, utrudnienia, prowadzące także zwiększenia koniecznego nakładu pracy. Nie budzi jednak zarazem wątpliwości, że swoistą formą rekompensaty jest – przewidziana w przepisach ustawy – możliwość zastosowania współczynników zmniejszających opłaty za udostępnienie materiałów powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wówczas, gdy udostępnienie tychże materiałów pozostaje w związku z wykonywaną pracą geodezyjną. Oczywiste jest przy tym, że uwzględnienie wartości współczynnika korygującego K = 0,5 przy obliczaniu opłaty za materiały z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, o które wnioskuje przedsiębiorca, prowadzący działalność gospodarczą o profilu geodezyjnym, dla działań niezwiązanych z pracami geodezyjnymi, podlegającymi obowiązkowi zgłoszenia, naruszałoby zasady równości (art. 32 Konstytucji), albowiem prowadziłoby do uprzywilejowania takiego przedsiębiorcy względem innych osób. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), skargę oddalił.