III SA/Lu 533/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak Protokolant Starszy referent Agata Jakimiuk po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 3 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za uwierzytelnienie dokumentów opracowanych przez wykonawcę prac geodezyjnych I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz J. P. [...] zł (sto) złotych z tytułu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] – w sprawie ustalenia opłaty za udostępnienie informacji zgromadzonych w bazach danych w kwocie 9 zł. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco. Pismem z dnia [...] listopada 2014 r. geodeta J. P. działając w imieniu wykonawcy prac geodezyjnych – Biura Geodezyjnego [...], której jest wspólnikiem, złożył do Starosty [...] wniosek o udostępnienie materiałów powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego – 2 kopii map wynikowych z podziału działek 1085, 1086 i 1088, położonych w obrębie [...], gm. [...]. W dniu [...] listopada 2014 r., Starosta [...] wystawił Dokument Obliczenia Opłaty Nr [...], którym określił opłatę dla udostępnianych materiałów w łącznej wysokości 9 zł. Pismem z dnia [...] listopada 2014 r., J. P. wniósł o ustalenie opłaty w drodze decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu wniosku skarżący zakwestionował wysokość opłaty, wskazując na niezastosowanie współczynnika K=0,5. Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., Nr [...], Starosta [...] ustalił opłatę za uwierzytelnienie dokumentów opracowanych przez wykonawcę prac geodezyjnych w wysokości 9 zł. W wyniku wniesionego odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2014 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu, przywołując treść przepisu ust. 3 załącznika do ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015 r., poz. 520 z późn. zm.), dalej: Prawo geodezyjne i kartograficzne, organ wskazał, że przy ustalaniu wysokości opłat w rozpoznawanej sprawie współczynnik korygujący K w wysokości 0,5 mógłby mieć zastosowanie w przypadku spełnienia przesłanek wskazanych w ust. 3a pkt a tiret 1 załącznika, tj. w przypadku udostępnienia materiałów zasobu wykonawcom prac geodezyjnych lub kartograficznych podlegających obowiązkowi zgłoszenia. W ocenie organu, przepis art. 12 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nakłada na organ, który otrzymał zgłoszenie prac obowiązek uzgodnienia z wykonawcą listy materiałów zasobu niezbędnych lub przydatnych do wykonania zgłoszonych prac i udostępnia ich kopie za opłatą, o której mowa w art. 40a ust. 1 ustawy, w terminie 10 dni roboczych lub w innym uzgodnionym terminie. Wobec tego dla możliwości zastosowania współczynnika korygującego K niezbędne jest uprzednie zgłoszenie prac geodezyjnych lub kartograficznych w przewidzianej formie, która zapewnia jednocześnie niezbędny zakres informacji pozwalających na podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia. Skarżący nie wykonał obowiązku wynikającego z art. 12 ust. 1 ustawy, zatem nie można było uwzględnić współczynnika K. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] J. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że warunkiem zastosowania współczynnika K = 0,5 jest jedynie okoliczność wykonywania prac geodezyjnych podlegających zgłoszeniu. Brak jest dodatkowych regulacji przesądzających, że współczynnik ten może być stosowany w sytuacji udostępniania materiałów zasobu wykonawcom aktualnie zgłoszonych prac geodezyjnych. Firma skarżącego wykonuje prace geodezyjne i kartograficzne, podlegające obowiązkowi zgłoszenia, zatem współczynnik powinien być zastosowany. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to obowiązek wzięcia przez Sąd z urzędu pod rozwagę stwierdzonych naruszeń prawa, nawet tych, które nie zostały podniesione w skardze. Dotyczy to zwłaszcza naruszeń, które stanowią podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Z przepisu art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), dalej: k.p.a.), statuującego zasadę praworządności wynika, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Uzupełnieniem tej zasady jest dyspozycja art. 19 i art. 20 k.p.a., zgodnie z którymi, organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej w całym toku postępowania administracyjnego, zaś ustalenie właściwości rzeczowej organu administracji publicznej w danej sprawie następuje na podstawie norm materialnego prawa administracyjnego, określających kompetencje danego organu. Oznacza to, że wszystkie organy zobowiązane są dokonać kontroli swojej właściwości przed wszczęciem postępowania oraz zobowiązane są do jej przestrzegania w każdym stadium postępowania, to jest w postępowaniu przed organami pierwszej instancji, w postępowaniu odwoławczym oraz w postępowaniach nadzwyczajnych, a także na wszystkich etapach tych postępowań. Działanie organu poza zakresem swojej właściwości rzeczowej stanowi kwalifikowane naruszenie prawa, które objęte jest sankcją nieważności postępowania ustanowioną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W każdym przypadku stwierdzenia tego rodzaju wady prawnej, zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności decyzji, bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia w niej zawartego. Organ nie jest bowiem prawnie legitymowany do rozstrzygania o prawach i obowiązkach stron, jeżeli jest rzeczowo niewłaściwy do rozstrzygnięcia danej sprawy. W rozpoznawanej sprawie sądowej kontroli poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2014 r., orzekającego jako organ drugiej instancji, utrzymująca w mocy decyzję wydaną przez Starostę [...]. Przedmiotem tej decyzji była opłata za udostępnienie informacji zawartych w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a i 1b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, a jej materialnoprawną podstawę stanowił przepis art. 40a ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Decyzja organu pierwszej instancji została wydana w dniu [...] grudnia 2014 r., co ma w tej sprawie o tyle istotne znaczenie, że nastąpiło już po wejściu w życie nowelizacji ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, dokonanej ustawą z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r., poz. 897), dalej: ustawa z dnia 5 czerwca 2014 r. Zmiana stanu prawnego wywołana wskazaną nowelizacją nastąpiła z dniem 12 lipca 2014 r. (art. 16 ustawy nowelizującej). Jej zakres przedmiotowy dotyczył m.in. odpłatnego udostępniania materiałów zasobu geodezyjnego i kartograficznego, pobierania opłat za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego, a także określenia formy prawnej i organu właściwego do ustalania tych opłat. Stosownie do art. 2 pkt 10 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, ilekroć w ustawie jest mowa o państwowym zasobie geodezyjnym, rozumie się przez to zbiory danych prowadzone na podstawie ustawy przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, utworzone na podstawie tych zbiorów danych opracowania kartograficzne, rejestry, wykazy i zestawienia, dokumentację zawierającą wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych lub dokumenty utworzone w wyniku tych prac, a także zobrazowania lotnicze i satelitarne. Państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny składa się odpowiednio z zasobu centralnego, z zasobów wojewódzkich oraz z zasobów powiatowych (art. 40 ust. 2 ustawy). W odniesieniu do powiatowych zasobów geodezyjnych i kartograficznych, zadania wykonuje starosta. Należy do nich w ogólności prowadzenie zasobu i weryfikacja przyjmowanych do niego opracowań (art. 40 ust. 3 pkt 3 ustawy). W stanie prawnym sprzed nowelizacji z dnia 5 czerwca 2014 r., opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne, jako niepodatkowe należności o charakterze publiczno-prawnym w rozumieniu art. 60 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.), dalej: ustawa o finansach publicznych, ustalane były w drodze decyzji wydawanych na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z powołanym przepisem, organami pierwszej instancji właściwymi do wydawania decyzji w stosunku do należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej, są odpowiednio – wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa. Natomiast organami odwoławczymi od decyzji wydanych w pierwszej instancji przez te organy – są samorządowe kolegia odwoławcze (art. 61 ust. 3 pkt 4 ustawy o finansach publicznych). Podkreślić przy tym należy, że zarówno art. 61 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, jak i art. 1 ust. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1659 z późn. zm.), dalej: ustawa o samorządowych kolegiach odwoławczych, zawierają zastrzeżenie, że należy je stosować "o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej". Tym samym właściwość samorządowych kolegiów odwoławczych, jako organów odwoławczych w omawianych sprawach nie budziła wątpliwości i nie była kwestionowana. Natomiast zgodnie z art. 40f ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, który został dodany do ustawy w wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z 5 czerwca 2014 r., w przypadku sporu dotyczącego zakresu udostępnianych materiałów zasobu lub wysokości należnej opłaty, właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wydaje decyzję administracyjną. Zgodnie zaś z art. 6a ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, Służbę Geodezyjną i Kartograficzną stanowią: 1) organy nadzoru geodezyjnego i kartograficznego: a) Główny Geodeta Kraju, b) wojewoda wykonujący zadania przy pomocy wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego jako kierownika inspekcji geodezyjnej i kartograficznej, wchodzącej w skład zespolonej administracji rządowej w województwie; 2) organy administracji geodezyjnej i kartograficznej: a) marszałek województwa wykonujący zadania przy pomocy geodety województwa wchodzącego w skład urzędu marszałkowskiego, b) starosta wykonujący zadania przy pomocy geodety powiatowego wchodzącego w skład starostwa powiatowego. Jednym z zadań starosty jest odpłatne udostępnianie materiałów zasobu (art. 40a ust. 1 p.g.i.k.). Sposób i tryb naliczenia opłat regulują przepisy art. 40d i art. 40e tej ustawy, które stanowią, że opłata jest iloczynem odpowiednich stawek, liczby jednostek oraz współczynników określonych w załączniku do ustawy, natomiast jej wysokość utrwala się w tzw. Dokumencie Obliczenia Opłaty. Stosownie zatem do przytoczonych przepisów, w przypadku sporu dotyczącego zakresu udostępnianych materiałów zasobu lub wysokości należnej opłaty, właściwym organem Służby Geodezyjnej i Kartograficznej rozstrzygającym sprawę w drodze decyzji administracyjnej – jest w pierwszej instancji starosta. Od chwili wejścia w życie nowelizacji ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne z dnia 5 czerwca 2014 r., przedmiot rozstrzygnięcia odnośnie wysokości należnych opłat pozostaje wyłącznie w sferze normatywnej tej ustawy pomimo tego, iż co do zasady, nie zmienił się charakter pobieranych opłat. Z przepisu art. 41 ust. 1 i 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego wynika, że opłaty za czynności urzędowe związane z prowadzeniem zasobu geodezyjnego i kartograficznego zasilają bezpośrednio Fundusz Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym, będący państwowym funduszem celowym w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Skoro w sferze właściwości rzeczowej organów w art. 61 ust. 1 ustawa o finansach publicznych zastrzega pierwszeństwo odrębnych ustaw, to obecnie są to przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Dlatego też z dniem wejścia w życie omawianej nowelizacji ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, tj. od dnia 12 lipca 2014 r., starosta jest nadal organem pierwszej instancji właściwym w sprawie ustalenia opłaty pomimo, że jego właściwość w tej materii wynika obecnie nie z przepisu art. 61 ustawy o finansów publicznych, jak miało to miejsce przed nowelizacją, lecz z innej podstawy prawnej, to jest z przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Stosownie zaś do art. 7b ust. 2 pkt 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, organem wyższego stopnia w stosunku do organu administracji geodezyjnej i kartograficznej wydającego decyzję w pierwszej instancji (starosty), jest wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego. W związku z tymi zmianami samorządowe kolegia odwoławcze utraciły ogólną kompetencję, jako organ wyższego stopnia na podstawie ustawy o finansach publicznych, do rozpatrywania odwołań od decyzji organów administracji geodezyjno-kartograficznej – na rzecz wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego, jako organu wyższego stopnia w stosunku do organów tego typu, co wynika z powołanego art. 7b ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Mając to na uwadze nie budzi wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie decyzja organu pierwszej instancji pochodzi od organu uprawnionego (właściwego). Została bowiem wydana na podstawie norm kompetencyjnych określonych w art. 6a ust. 1 pkt 2 lit. "b" w związku z art. 40f ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, które określają szczegółową treść i formę prawną działania tego organu w dziedzinie administracji, jaką jest geodezja i kartografia. Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], rozpoznając sprawę jako organ drugiej instancji – odwołanie od decyzji Starosty [...] – działało poza obecnym zakresem swojej właściwości rzeczowej. Zaprezentowane stanowisko zostało już wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 29 kwietnia 2015 r., w sprawie sygn. I OW 226/14 oraz w postanowieniu z 24 listopada 2015 r., w sprawie sygn. I OW 149/15. Wyjaśniono już, że stosownie do art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swej właściwości rzeczowej i miejscowej, a obowiązek ten spoczywa na nich w każdym stadium postępowania. Skoro w rozpoznawanej sprawie decyzja organu pierwszej instancji została wydana już po wejściu w życie nowelizacji ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne z dnia 5 czerwca 2014 r., a zatem kiedy sprawy opłat i wydawanych w ich przedmiocie decyzji zostały włączone już wyłącznie do zadań organów administracji geodezyjnej i kartograficznej, to w zakresie właściwości organu odwoławczego należało stosować już nowe zmienione uregulowania. W okolicznościach niniejszej sprawy stało się jednak inaczej. W pouczeniu o prawie do wniesienia odwołania zawarto zatem nieprawidłowe wskazanie co do trybu odwoławczego. Nie zwalniało to jednak organu wyższego stopnia z obowiązku dokonania analizy przepisów prawa obowiązujących w chwili podejmowania przez niego czynności. W stanie prawnym obowiązującym w chwili wydania decyzji w pierwszej instancji organem właściwym do rozpoznania odwołania był już [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego i to temu organowi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] obowiązane było we wskazanych okolicznościach przekazać akta sprawy administracyjnej wraz z wniesionym odwołaniem – jako organowi rzeczowo właściwemu. Działania Samorządowego Kolegium Odwoławczego poza zakresem swojej właściwości rzeczowej i wkroczenie w zakres właściwości innego organu należało zatem uznać za kwalifikowane naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności wydanej przez ten organ decyzji administracyjnej. Z istoty kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne wynika, że stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia czyni zbędnym merytoryczną ocenę zarzutów zawartych we wniesionej przez stronę skardze. W następstwie wyroku stwierdzającego nieważność zaskarżonej decyzji, sprawa będzie bowiem przedmiotem rozpoznania w postępowaniu odwoławczym przez rzeczowo właściwy organ administracji publicznej. Wobec stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, niedopuszczalne stało się analizowanie merytorycznych zarzutów skargi dotyczących uwierzytelnienia dokumentacji geodezyjnej, jak i zasadności podnoszonych przez skarżącego ewentualnych nieprawidłowości w ustaleniu wysokości opłaty określonej w decyzji. W tym stanie rzeczy, z wyżej wskazanych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. – stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.