II SA/Lu 971/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Referent stażysta Paweł Kobylarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu [...] sprawy ze skargi Z. J., A. O. i A. J.-P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]., znak: [...], w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...], znak [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Z.J., A.O. i A. J.-P. po 100 (sto) złotych, z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej także: Kolegium), po rozpatrzeniu zażalenia Z. J., A. O. i A. J. (dalej: skarżące), działając na podstawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 w związku z art. 262 § 1 pkt 2 i 264 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej także: k.p.a.) w związku z art. 152 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r. poz. 380 ze zm.; dalej: k.c.) utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy N. D. z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...], w sprawie ustalenia wysokości kosztów przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wyjaśniło, że wspomnianym postanowieniem organ pierwszej instancji ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego położonych w miejscowości M. S. nieruchomości, oznaczonych jako: działka nr [...], stanowiąca własność S. F. (dalej także: wnioskodawca) oraz działka nr [...], stanowiąca współwłasność skarżących, w wysokości [...] zł. Kosztami tymi organ obciążył właścicieli nieruchomości po połowie, w tym: wnioskodawcę – [...] zł oraz skarżące, stosownie do posiadanych przez nie udziałów (po [...] części) – po [...] zł. Kolegium wskazało, że decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. organ pierwszej instancji orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości. Koszty postępowania w wysokości [...] zł poniosła w całości Gmina N. D., zgodnie z fakturą VAT nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r., wystawioną przez geodetę. Zdaniem Kolegium, rozgraniczenie nieruchomości było przeprowadzone w interesie wszystkich stron postępowania i dlatego koszty tego postępowania obciążają strony po połowie. W skardze do Sądu na wskazane postanowienie Kolegium skarżący zarzucili naruszenie: - art. 262 k.p.a., poprzez niewykazanie udokumentowania kosztów postępowania, którymi obciążono strony; - art. 7, 8, 11, 12, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., poprzez nieustalenie szczegółowo stanu faktycznego oraz błędne uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia, - art. 152 k.c., poprzez przyjęcie, że właściciele gruntów są zobowiązani do współdziałania przy rozgraniczaniu gruntów, co oznacza, że ponoszą oni – w każdym przypadku – koszty rozgraniczenia po połowie, - art. 5 k.c., poprzez naruszenie zasad współżycia społecznego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Sąd uwzględnił skargę z innych powodów niż w niej wyrażone, mając na uwadze treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), który zobowiązuje – co do zasady – Sąd do rozpoznania całości rozstrzyganej sprawy sądowoadministracyjnej, biorąc pod uwagę wszelkie istniejące naruszenia prawa, nawet, gdy nie zostały one wskazane przez stronę skarżącą w złożonej przez nią skardze. Podkreślenia wymaga, że zasady ponoszenia opłat i kosztów postępowania administracyjnego zostały uregulowane w przepisach działu IX k.p.a. Rozpatrując sprawę kosztów dotyczących opracowania dokumentacji geodezyjnej z rozgraniczenia nieruchomości organy trafnie powołały się na art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Prawidłowo stwierdziły też organy, że w postępowaniu rozgraniczeniowym ma również zastosowanie art. 152 k.c., z którego wynika, że co do zasady właściciele nieruchomości koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie. Ta reguła jest bowiem konsekwencją zasady, zgodnie z którą właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych (zob. uchwała NSA z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06). Wskazać jednak należy, że rozstrzygając niniejszą sprawę organy administracji obu instancji uchyliły się od należytej oceny operatu technicznego, sporządzonego przez biegłego geodetę, naruszając tym samym wymogi wynikające z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Podkreślenia wymaga przede wszystkim, że jak wynika z akt administracyjnych, które – zgodnie ze stanowiskiem Kolegium zawartym w odpowiedzi na skargę – dokumentują całość postępowania administracyjnego dotyczącego rozgraniczenia opisanych nieruchomości, geodeta nie sporządził zgodnego z przepisami prawa operatu technicznego. Zauważyć przy tym trzeba, że w świetle decyzji Wójta Gminy N. D. z dnia [...] czerwca 2017 r. o rozgraniczeniu nieruchomości, geodeta ustalając granice działek nr [...] i [...] oparł się na operacie technicznym nr [...]. Niekwestowane jest zaś, że w aktach sprawy znajduje się jedynie część tego operatu, w dużym stopniu nieczytelna (zob. k. 13-14 akt adm. I inst.). W aktach sprawy brak jest również protokołu granicznego, spełniającej wymogi określone z § 20 ust. 1 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. nr 45, poz. 453; dalej: rozporządzenie), sporządzonego według wzoru stanowiącego załącznik nr 2 do rozporządzenia. Okoliczność ta ma istotne znaczenia, albowiem dokument ten stanowi integralną część dokumentacji rozgraniczenia nieruchomości (§ 19 pkt 7 rozporządzenia). Nie można zatem stwierdzić, czy geodeta prawidłowo odniósł się do istotnej kwestii przy rozgraniczeniu nieruchomości, jaką jest ustalenie ostatniego spokojnego stanu posiadania. Trzeba mieć na względzie, że obowiązek wykonania tymczasowego utrwalenia i pomiaru granic przebiegających według ostatniego spokojnego stanu posiadania, zaś – w razie braku możliwości jego określenia – zgodnie ze stanem istniejącym na gruncie wynika z treści § 15 pkt 1 lit. c rozporządzenia. Z twierdzeń skarżących wynika przy tym, do czego nie odniósł się organ odwoławczy, że granica pomiędzy wspomnianymi działkami od 2001 roku była niesporna, tak więc ustalenie ostatniego spokojnego stanu posiadania było możliwe. Z tych powodów sporządzona przez biegłego geodetę opinia techniczna narusza także § 23 rozporządzenia, który wymaga, by opinia taka zawierała m.in. ocenę prawidłowości przebiegu granic wskazanych przez strony, określonych na podstawie dokumentów, przebiegających według ostatniego spokojnego stanu posiadania na gruncie. W tej sytuacji nie można także ustalić między innymi, czy geodeta prawidłowo zbadał treść dokumentów stanowiących podstawę ustalania przebiegu granic, w tym ksiąg wieczystych, odebrał oświadczenia stron, utrwalił wyniki wywiadu terenowego, sporządził szkic graniczny, opis przebiegu granic oraz opis utrwalenia punktów granicznych, zgodnie z § 20 ust. 1 pkt. 5, 6, 7, 8, 9 i 10 rozporządzenia. Należy też zauważyć, że znajdująca się w aktach sprawy mapa z rozgraniczenia wspomnianych nieruchomości, sporządzona w skali 1:100, nie daje podstawy do zweryfikowania prawidłowości twierdzeń geodety co do granic tych działek wskazanych przez wnioskodawcę i skarżące oraz przebiegających według ostatniego spokojnego stanu posiadania na gruncie (zob. k. 46 akt adm. I inst.). Ponadto niewątpliwie geodeta – wbrew dyspozycji § 15, § 16 i § 17 rozporządzenia – nie utrwalił, w sposób należyty, punktów granicznych. Zgodnie z tym ostatnim przepisem punkty graniczne należy utrwalić znakami naziemnymi i podziemnymi. Znaki naziemne wykonuje się z betonu, kamienia naturalnego lub innego trwałego materiału. Jako znaki podziemne mogą być użyte rurki drenarskie, butelki, płytki betonowe lub inne podobne przedmioty (ust. 1). Utrwalenie punktów granicznych palami drewnianymi wykonuje się jedynie wyjątkowo – na terenach grząskich i podmokłych (ust. 3). Zauważyć należy, że protokół z oględzin przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji w dniu [...] marca 2017 r. potwierdza, że punkty graniczne oznaczone przez geodetę na szkicu granicznym numerami: 07.01.-8, 07.01-7, 07.01-1, zostały utrwalone palikami i kołkami drewnianymi (zob. k. 87v akt adm. I inst.). Tymczasem, jak twierdzi skarżąca Z. J., w operacie technicznym geodeta stwierdził – niezgodnie ze stanem faktycznym – że wskazane wyżej punkty graniczne 07.01-7 i 07.01-1 zostały stabilizowane rurkami stalowymi (zob. pisma Z. J. z dnia: [...] sierpnia 2016 r., [...] września 2016 r., [...] września 2016 r., [...] lutego 2017 r., k. 56-57, 77, 80-81 akt adm. I inst.). W piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. geodeta wyjaśnił jedynie, że "nie jest możliwa" stabilizacja punktu granicznego nr [...] palikiem stalowym, zaś "w terenie jest rurka stalowa ogrodzenia", natomiast punkt graniczny nr [...] "jako punkt sporny nie może być stabilizowany inaczej". Geodeta nie wyjaśnił natomiast przyczyn nieprawidłowej stabilizacji punktu granicznego nr [...] (k. 91 akt adm. I inst.). Nie budzi przy tym wątpliwości, że organy administracji obu instancji nie odniosły się w żaden sposób do wskazanych wyżej kwestii w uzasadnieniu swych rozstrzygnięć. Stwierdzić zatem należy, że organy te uchyliły się, w sposób nieuprawniony, od dokonania oceny, czy sporządzona w rozpoznawanej sprawie dokumentacja geodezyjna zawierała istotne uchybienia i w konsekwencji, czy mogła stanowić podstawy do nałożenia na strony obowiązku poniesienia kosztów postępowania. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. uchylił postanowienia organów obu instancji. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 205 § 1 w zw. z art. 200 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe uchybienie przedwczesnym było odnoszenie się do zarzutów skarżących podniesionych w skardze. Podkreślić należy jedynie, że wbrew twierdzeniom skarżących, odwołanie się do zasad współżycia społecznego nie może prowadzić do stwierdzenia, że organy obu instancji wadliwie ustaliły wysokość kosztów postępowania rozgraniczeniowego w niniejszej sprawie. Unormowana w art. 5 kodeksu cywilnego konstrukcja nadużycia prawa podmiotowego jest bowiem właściwa dla prawa prywatnego i nie znajduje zastosowania w prawie publicznym (zob. przykładowo jedynie: wyroki NSA z dnia 16 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 486/07 i z dnia 6 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1214/07). Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., uwzględnią przedstawiona wyżej ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania. Organy odniosą się też wyczerpująco do wszystkich zarzutów skarżących podnoszonych w toku postępowania.