II SA/Lu 975/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi S. M. i L. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...], w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz S. M. i L. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze – po rozpatrzeniu zażalenia S. M. i L. M. na postanowienie Wójta Gminy S. z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy – uchyliło postanowienie organu I instancji i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że: - w pkt 1. - zawiesiło z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia na wniosek S. i L. małż. M. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...], wyodrębnionej w wyniku uprzedniego podziału działki nr [...], położonej w S., z równoczesnym podziałem tej działki, do czasu zajęcia stanowiska przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. Wydział Spraw Terenowych w B. P. w sprawie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko wnioskowanego przedsięwzięcia; - w pkt 2. - zobowiązało S. i L. małż. M. do przedłożenia dowodu zakończenia postępowania przed Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w L.. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ zażaleniowy przedstawił następująco stan faktyczny i prawny sprawy: We wniosku z dnia 27 lutego 2014 r. S. i L. małż. M. zwrócili się do Wójta Gminy S. o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...], wyodrębnionej w wyniku uprzedniego podziału działki nr [...]. W złożonym wniosku wskazano, że planowane przedsięwzięcie pozostawać będzie bez wpływu na środowisko. W dniu 20 marca 2014 r. organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie. Jednocześnie odrębnym pismem wezwał wnioskodawców do przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] (w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia jako datę wydania tego postanowienia błędnie podano 1 lipca 2014 r.) Wójt Gminy S., działając na podstawie art. 96 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 1235 ze zm., dalej jako "ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku"), nałożył na S. i L. małż. M. obowiązek przedłożenia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w L. - Wydziałowi Spraw Terenowych w B. P. wskazanych w powołanym przepisie dokumentów, tj. wniosku o ustalenie warunków zabudowy, karty informacyjnej przedsięwzięcia, kopii mapy ewidencyjnej poświadczonej przez właściwy organ obejmującej przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie oraz obejmującej obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie, a także informacji dotyczącej braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ I instancji wyjaśnił, iż działka nr [...] położona jest w Poleskim Obszarze Chronionego Krajobrazu, a także w Otulinie Poleskiego Parku Krajobrazowego oraz na obszarze specjalnej ochrony ptaków "Lasy Parczewskie" PLB 060006 sieci Natura 2000 i nie jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu, realizacja przedsięwzięcia objętego wnioskiem S. i L. małż. M. może mieć zatem negatywny wpływ na obszar Natura 2000. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] Wójt Gminy S. zawiesił na podstawie art. 97 § ust. 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu organ stwierdził, że ostateczne rozstrzygniecie niniejszej sprawy zależy od uprzedniego zajęcia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. P. stanowiska w sprawie przeprowadzenia oceny oddziaływania dla wnioskowanego przedsięwzięcia. W zażaleniu na powyższe postanowienie S. i L. małż. M. zarzucili, że jest ono bezprzedmiotowe, a organ I instancji, poprzez zmuszenie ich do podjęcia nowych czynności procesowych, zmierza do dalszego przewlekania postępowania. W ocenie stron, działania Wójta Gminy S. mają charakter czynności pozornych, zbędnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Wnioskodawcy podkreślili, że w świetle § 3 ust. 1 pkt 53b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm., dalej jako "rozporządzenie") planowane przedsięwzięcie nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, co potwierdziła również opinia Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w L. z dnia 19 czerwca 2013 r. W ocenie stron sprawa dotycząca oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko zakończyła się prawomocną decyzją Wójta Gminy S. z dnia [...] czerwca 2013r. Nr [...] BW. Żądanie organu I instancji nie znajduje zatem uzasadnienia w świetle regulacji ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku oraz ww. opinii Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w L.. Korzystając w toku postępowania odwoławczego z uprawnień wynikających z art. 10 k.p.a. L. M. zapoznał się z aktami sprawy i dodatkowo załączył pismo z dnia 23 czerwca 2014 r. adresowane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w ramach sprawy sygn. akt II SA/Lu 1110/13, które - w ocenie strony - pozostaje w związku z niniejszym postępowaniem. Rozpatrując zażalenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w pierwszej kolejności podkreśliło, że przedmiotowe postępowanie dotyczy złożonego przez S. i L. małż. M. w dniu 27 lutego 2014 r. wniosku o ustalenia warunków zabudowy i pozostaje bez związku z wycofanym w dniu 4 kwietnia 2013 r. poprzednim wnioskiem stron z dnia 15 marca 2013r. o ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie trzech wolnostojących domów jednorodzinnych w technologii tradycyjnej na działce nr [...] w S.. Odnosząc się do meritum sprawy Kolegium uznało za prawidłowe ustalenia organu I instancji, iż działka nr [...], przewidziana po podziale pod planowane zamierzenie inwestycyjne, położona jest w Poleskim Obszarze Chronionego Krajobrazu, a także w Otulinie Poleskiego Parku Krajobrazowego oraz na obszarze specjalnej ochrony ptaków "Lasy Parczewskie" PLB 060006 sieci Natura 2000. Dla terenu tego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Kolegium, w świetle tak ustalonego stanu faktycznego organ I instancji zasadnie przyjął, że istnieje możliwość potencjalnego znaczącego oddziaływania na obszar Natura 2000, co uzasadniało podjęcie postanowienia w trybie art. 96 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, a w konsekwencji również zawieszenie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji do czasu zakończenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. W obecnym stanie prawnym ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko następuje bowiem przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy, co wynika z regulacji art. 96 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Zdaniem organu II instancji zarzuty zażalenia co do braku podstaw do zawieszenia postępowania należało zatem uznać za bezzasadne. Rozstrzygnięciu organu I instancji co do zasady nie można zarzucić braku dobrej woli w dążeniu do załatwienia sprawy bądź też zbędnego nakładania na strony dodatkowych obowiązków procesowych. Niezależnie od powyższego Kolegium stwierdziło, że w związku z zawieszeniem postępowania z uwagi na zaistnienie zagadnienia wstępnego, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., należało równocześnie określić w sposób jasny do jakiego momentu postępowanie o ustalenie warunków zabudowy zostało zawieszone (art. 100 k.p.a.). Z uwagi na niezamieszczenie rozstrzygnięcia w tym zakresie w postanowieniu organu I instancji, organ zażaleniowy orzekł jak na wstępie. Zaskarżając opisane wyżej postanowienie organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie S. M. i L. M. wnieśli o "odrzucenie" obu punktów jego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdzili, że żądania zawarte w zaskarżonym postanowieniu zostały przez nich spełnione. Wystąpili oni bowiem do Wójta Gminy S. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Organ ten, w oparciu o pismo Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w L. z dnia 19 czerwca 2013 r., decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. umorzył natomiast postępowanie w tej sprawie uznając, że planowana przez skarżących na działce nr [...] inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem żądanie "opinii" na temat jej oddziaływania na środowisko jest nieuzasadnione, a wniosek o wydanie decyzji środowiskowej bezprzedmiotowy. W ocenie skarżących decyzja ta "rozwiązuje problem" i "kończy postępowanie w tej sprawie". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż w niej podniesione, które to przyczyny Sąd miał obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."). Przepis ten stanowi bowiem, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem zaskarżonego postanowienia, mającego charakter reformatoryjny w stosunku do poprzedzającego go postanowienia Wójta Gminy S. z dnia [...] lipca 2014 r., jest zawieszenie postępowania wszczętego na skutek wniosku S. i L. małż. M. z dnia 27 lutego 2014 r. o ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku mieszkalnego wraz z infrastrukturą techniczną na wydzielonej w wyniku podziału działki nr [...] działce o nr [...] w miejscowości S.. Podkreślić należy, że uchylając ww. postanowienie pierwszoinstancyjne i orzekając co do istoty sprawy organ II instancji kierował się jedynie koniecznością dokonania korekty zapadłego rozstrzygnięcia, nie kwestionując co do zasady słuszności zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Po dokonaniu analizy akt sprawy również Sąd nie kwestionuje zasadności podjęcia w tej sprawie takiego orzeczenia wpadkowego. Wskazać należy, że art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. obliguje organ administracji publicznej do zawieszenia postępowania w przypadku, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, organ właściwy do wydania decyzji wymaganej przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, innego niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, jest obowiązany do rozważenia, przed wydaniem tej decyzji, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Ustęp 3 powołanego unormowania stanowi natomiast, że jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1, uzna, że przedsięwzięcie, inne niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, wydaje postanowienie w sprawie nałożenia obowiązku przedłożenia właściwemu miejscowo regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska: 1) wniosku o wydanie decyzji, o której mowa w ust. 1; 2) karty informacyjnej przedsięwzięcia; 3) poświadczonej przez właściwy organ kopii mapy ewidencyjnej obejmującej przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obejmującej obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie; 4) w przypadku przedsięwzięć wymagających decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 4 lub 5, prowadzonych w granicach przestrzeni niestanowiącej części składowej nieruchomości gruntowej, zamiast kopii mapy, o której mowa w pkt 3 - mapę sytuacyjno-wysokościową sporządzoną w skali umożliwiającej szczegółowe przedstawienie przebiegu granic terenu, którego dotyczy wniosek, oraz obejmującą obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie; 5) wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony, albo informacji o jego braku; nie dotyczy to drogi publicznej, linii kolejowej, przedsięwzięć Euro 2012, przedsięwzięć wymagających koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin oraz bezzbiornikowego magazynowania substancji w górotworze, inwestycji w zakresie terminalu, inwestycji związanych z regionalnymi sieciami szerokopasmowymi, budowli przeciwpowodziowych realizowanych na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych oraz inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej lub inwestycji towarzyszącej wydawanej na podstawie ustawy z dnia 29 czerwca 2011 r. o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie obiektów energetyki jądrowej oraz inwestycji towarzyszących. Należy zauważyć, że z przytoczonych regulacji nie wynikają wprost kryteria, jakimi organ powinien się kierować podczas dokonywania oceny co do konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Kryteria te można jednak wypracować w drodze interpretacji obowiązujących rozwiązań prawnych. Jednym z tych rozwiązań jest mająca swoje źródło w art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.), jak również w art. 191 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana, Dz. Urz. UE C 83/47) zasada przezorności. Ponadto, przy dokonywaniu przedmiotowej oceny organ każdorazowo winien poddać badaniu wpływ zakładanego przedsięwzięcia na elementy środowiska przyrodniczego, z uwagi na występowanie których zostały wyznaczone obszary Natura 2000. Dopiero to określenie pozwoli na ustalenie, czy przedsięwzięcie to może potencjalnie, a więc hipotetycznie, niekoniecznie rzeczywiście oddziaływać na obszar Natura 2000 i czy istnieje konieczność nałożenia przez organ obowiązku, o którym mowa w przytoczonym wyżej art. 96 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (por. wyrok NSA z dnia 24 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1383/11, LEX nr 1282388). W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że inwestycja objęta wnioskiem skarżących z dnia 27 lutego 2014 r. – w świetle regulacji rozporządzenia – nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze bądź potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Z niekwestionowanych ustaleń organów administracji wynika jednak również, że nieruchomość, w obrębie której przedmiotowa inwestycja ma zastać zrealizowana (działka nr [...]), nie jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zlokalizowana jest w Poleskim Obszarze Chronionego Krajobrazu, a także w Otulinie Poleskiego Parku Krajobrazowego oraz na obszarze specjalnej ochrony ptaków "Lasy Parczewskie" PLB 060006 sieci Natura 2000. Jednocześnie nie budzi żadnych wątpliwości, że sporne zamierzenie polegające na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, nie będzie w żaden sposób związane z ochroną obszaru Natura 2000. W ocenie Sądu, wobec powyższych okoliczności Wójt Gminy S. miał wszelkie podstawy by podejrzewać, że planowana przez skarżących inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. To z kolei uzasadniało podjęcie przez organ I instancji w dniu 18 czerwca 2014 r. postanowienia nakładającego na inwestorów – w trybie art. 96 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku – obowiązku przedłożenia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w L. dokumentów, o których mowa w tym przepisie, celem podjęcia przez ten organ postanowienia co do ewentualnego obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 (art. 97 ust. 1 powołanej ustawy). Postanowienie, jakie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wyda w tej kwestii, niewątpliwie zaś stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. dla postępowania w sprawie wnioskowanego przez skarżących w dniu 27 lutego 2014 r. ustalenia warunków zabudowy, przez co zasadnym jest zawieszenie tego ostatniego postępowania do czasu rozstrzygnięcia owego zagadnienia wstępnego. Niezależnie jednak od powyższej oceny należy wskazać, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego narusza prawo w stopniu, który uzasadnia jego uchylenie. Formułując treść rozstrzygnięcia Kolegium uzależniło bowiem okres zawieszenia przedmiotowego postępowania do czasu zajęcia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. Wydział Spraw Terenowych w B. P. stanowiska w sprawie przeprowadzenia "oceny oddziaływania na środowisko" wnioskowanego przedsięwzięcia, podczas, gdy to kwestia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, a nie na środowisko, stanowi przedmiot zagadnienia wstępnego. Zaskarżone postanowienie w swej sentencji narusza zatem art. 107 § 1 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Koniecznym jest wobec tego ponowne jej rozpatrzenie przez organ II instancji, który usunie wskazany błąd. Ubocznie należy w tym miejscu zaznaczyć, że dostrzeżona przez Sąd wada sentencji zaskarżonego postanowienia w zasadniczy sposób wpływała na jego treść oraz skutki prawne, przez co nie mogła zostać usunięta w trybie sprostowania przewidzianego w art. 113 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej wskazujących na bezzasadność nałożenia na nich obowiązku, o którym mowa w art. 96 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (a w konsekwencji również na bezzasadność zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy) wobec wydania przez Wójta Gminy S. decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. o umorzeniu postępowania w sprawie obowiązku przeprowadzenia oceny na środowisko, stwierdzić należy, że są one niezasadne. Przede wszystkim bowiem – jak słusznie wyjaśnił organ II instancji i co znajduje potwierdzenie w załączonej do akt sprawy opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. z dnia 19 czerwca 2013 r. – decyzja ta dotyczyła innej inwestycji (wprawdzie również zlokalizowanej na działce nr [...] w S., lecz obejmującej budowę trzech domków mieszkalnych jednorodzinnych, wolnostojących, w technologii tradycyjnej), objętej odrębnym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Ponadto, nawet, gdyby decyzja ta odnosiła się do inwestycji będącej przedmiotem niniejszej sprawy, w żaden sposób nie podważałaby zasadności nałożenia na inwestora w tej sprawie obowiązków, o których mowa w art. 96 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji na środowisku, bowiem istotą tej decyzji jest przesądzenie o braku obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, nie zaś oceny jego oddziaływania na obszar Natura 2000. Podsumowując, ze względu na opisaną we wcześniejszej części uzasadnienia wadliwość sentencji zaskarżonego postanowienia, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. orzekł o jego uchyleniu. Ponownie rozpatrując sprawę obowiązkiem Kolegium będzie skorygowanie zapadłego rozstrzygnięcia przy uwzględnieniu wniosków przedstawionych w niniejszym wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.