II SA/Lu 975/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 lutego 2017 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...], po rozpoznaniu odwołania A. K. (dalej także: skarżąca) od decyzji wydanej z upoważnienia od decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...], o odmowie przyznania skarżącej świadczenia wychowawczego – utrzymało w mocy tę decyzję. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że organ pierwszej instancji odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia z uwagi na przekroczenie kryterium dowodowego określonego w przepisach ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2016 r., poz. 195 ze zm.; dalej także: "ustawa"). W odwołaniu od tej decyzji skarżąca zarzuciła wadliwe wyliczenie dochodu jej rodziny. Podkreśliła, że jej mąż w 2013 r. osiągnął wiek emerytalny i starał się o emeryturę. Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie przyznał mu prawa do emerytury więc odwołał się on do sądu powszechnego, który przyznał mężowi skarżącej emeryturę od dnia [...] marca 2013 r. Wyrównanie zostało mu wypłacone w 2014 r., dlatego też dochód za 2014 r. jest powiększony o naliczone wyrównanie za rok 2013. Obecny dochód rodziny to emerytura męża oraz dochód z gospodarstwa rolnego. Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji Kolegium podzieliło w całości stanowisko tego organu. Kolegium przywołało treść przepisów ustawy i wskazało, że na dochód rodziny skarżącej składa się dochód z gospodarstwa rolnego uzyskany w 2014 r. w wysokości [...] zł oraz dochód jej męża w wysokości [...] zł. Dochód jak i jego źródła zostały podane przez wnioskodawczynię w oświadczeniach, w tym, oświadczenie o wielkości gospodarstwa rolnego zostało złożone pod odpowiedzialnością karną za składanie fałszywego oświadczenia. Stąd też organ nie był zobowiązany do żądania w tym zakresie jakichkolwiek wyjaśnień, ani przedkładania dowodów na potwierdzenie treści zawartych w oświadczeniach. Zdaniem organu, zasadnie do dochodu wliczono wyrównanie kwoty emerytury należnej za 2013 r., a wypłaconej w 2014 r., albowiem środki te rodzina faktycznie otrzymała w 2014 r. i mogła nimi dysponować. Skargę na powyższą decyzję Kolegium wniosła A. K., powtarzając w niej zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Skarżąca wskazała, że decyzja ta jest dla niej bardzo krzywdząca. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą przyznania skarżącej świadczenia wychowawczego na dziecko z powodu przekroczenia ustawowego kryterium dochodowego. Zgodnie z art. 5 ust. 3 i 4 ustawy, świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty [...]zł lub [...] zł, jeżeli członkiem rodziny jest dziecko niepełnosprawne. W świetle art. 2 pkt 1 ustawy pod pojęciem dochodu rodziny należy rozumieć sumę dochodów członków rodziny, natomiast dochód członka rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1-3 ustawy. W razie utraty dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego (art. 7 ust. 1 ustawy). W myśl art. 48 ust. 2 ustawy, w przypadku ustalania prawa do świadczenia wychowawczego na pierwszy okres, na który ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, to jest od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r., rokiem kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, jest rok kalendarzowy 2014. Zgodnie z art. 18 ust 1 ustawy, prawo do świadczenia wychowawczego ustalane jest na okres od dnia 1 października do dnia 30 września roku następnego. Przy tym, stosownie do art. 2 pkt 19 ustawy, "utrata dochodu" w rozumieniu przepisów powołanej ustawy oznacza utratę dochodu spowodowaną: a) uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego, b) utratą prawa do zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych, c) utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, d) utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, e) wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej lub zawieszeniem jej wykonywania w rozumieniu art. 14a ust. 1d ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 584 ze zm.), f) utratą zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, g) utratą zasądzonych świadczeń alimentacyjnych w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do tych świadczeń lub utratą świadczeń pieniężnych wypłacanych w przypadku bezskuteczności egzekucji alimentów w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do świadczeń alimentacyjnych, h) utratą świadczenia rodzicielskiego, i) utratą zasiłku macierzyńskiego, o którym mowa w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników, j) utratą stypendium doktoranckiego określonego w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r. poz. 572 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, jak wynika z dokumentów złożonych wraz z wnioskiem o przyznanie omawianego świadczenia, że rodzina skarżącej składa się z trzech osób – skarżącej, jej męża oraz syna S. K.. Syn ten jest jedynym dzieckiem w rodzinie, na które skarżąca ubiega się o świadczenie wychowawcze, stąd też przyznanie tego świadczenia uzależnione było od spełnienia kryterium dochodowe. Niekwestionowane jest również, że na dochód rodziny skarżącej składa się dochód z gospodarstwa rolnego uzyskany w 2014 r. w wysokości [...] zł ([...] ha przelicz. x [...] zł x 12 miesięcy) oraz dochód męża skarżącej w kwocie [...]zł pomniejszony o podatek dochodowy w kwocie [...]zł, co daje dochód w wysokości [...] zł. Ogółem rodzina uzyskała więc dochód roczny w wysokości [...] zł. Miesięczny dochód rodziny wyniósł zatem [...] zł, zaś miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na osobę wyniósł [...] zł, co przekracza wskazane wyżej ustawowe kryterium dochodowe, wynoszące [...] zł. Wbrew twierdzeniom skarżącej, na wynika sprawy nie może mieć wpływu to, że w 2014 r. dochód męża skarżącej obejmował również wypłacone mu wyrównanie kwoty emerytury, na skutek wyroku sądu powszechnego, który przyznał mężowi skarżącej emeryturę począwszy od dnia 1 marca 2013 r. Nie budzi bowiem wątpliwości, jak słusznie podniosło Kolegium, że wspomniane wyżej środki pieniężne rodzina faktycznie otrzymała w 2014 r., a więc w roku kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, i dochodem tym rodzina skarżącej mogła swobodnie dysponować. Podkreślić należy również, że powyższa suma wyrównania emerytury należna za okres od marca do grudnia 2013 r., a wypłacona w 2014 r., nie może być traktowana obecnie jako "dochód utracony" w rozumieniu powołanego przepisu art. 2 pkt 19 ustawy. Jakkolwiek przepis ten wspomina, że utratą dochodu jest także "utrata emerytury" (art. 2 pkt 19 lit. d ustawy), to nie budzi wątpliwości, że taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie, gdyż niewątpliwie mąż skarżącej nieprzerwanie pobiera to świadczenie. Oczywiste jest zarazem, że nie może być w tym przypadku mowy o zaistnieniu którejkolwiek z pozostałych postaci "utraty dochodu", o jakiej mowa w art. 2 pkt 19 ustawy. Wskazać przy tym trzeba, że decyzja w sprawie przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko nie jest wydawana w ramach uznania administracyjnego, lecz ma charakter decyzji związanej. To oznacza, że przekroczenie kryterium dochodowego obliguje organ do odmowy przyznania świadczenia, nie pozostawiając mu – w tym zakresie – żadnej swobody. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że w ocenie Sądu nie można uznać, iż przywołane przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci są niezgodne z Konstytucją RP, a w szczególności z jej art. 32 i art. 2. W pierwszej kolejności zauważyć trzeba, że jak wynika z uzasadnienia rządowego projektu ustawy, dostępnego na stronach internetowych Sejmu, celem uchwalenia przepisów omawianej ustawy było zmniejszenie istniejących obecnie ekonomicznych ograniczeń, w szczególności wśród młodych ludzi decydujących się na posiadanie potomstwa, zwłaszcza drugiego i kolejnego dziecka. Rodziny posiadające na utrzymaniu jedynie jedno dziecko są w większości zdolne do poniesienia ciężaru ekonomicznego związanego z jego wychowaniem i wykształceniem, zaś rozszerzenie zakresu świadczenia wychowawczego również na te rodziny wiązałoby się z nadmiernym obciążeniem budżetu państwa ze względu na liczbę potencjalnych beneficjentów. Dodatkowo, dla rodzin niżej uposażonych, zbliżających się do wartości minimum socjalnego, wprowadzono, poprzez kryterium dochodowe, możliwość otrzymania świadczenia wychowawczego nawet na pierwsze dziecko. To znaczy, że przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci mają zasadniczo na celu uzyskanie efektu demograficznego, to jest zachęcenie młodych ludzi do posiadania większej liczby dzieci, a jednocześnie wsparcie finansowe dla osób już wychowujących dwoje i więcej dzieci. W tym zakresie rozważenia zatem wymaga, czy regulacja wprowadzająca kryterium dochodowe, którego spełnienie warunkuje przyznanie świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko narusza wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP zasadę równości. Zgodnie z art. 32 Konstytucji RP wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że zasada równości to nakaz jednakowego traktowania wszystkich adresatów norm prawnych charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą relewantną cechą. Z zasady tej wynika jednocześnie, że dopuszczalne jest odmienne traktowanie podmiotów posiadających i nieposiadających tę cechę. Konstytucyjna zasada równości nakazuje nakładać jednakowe obowiązki, względnie przyznawać jednakowe prawa podmiotom odznaczającym się tą samą cechą istotną, a jednocześnie dopuszcza, lecz nie wymaga, by nakładać różne obowiązki, względnie przyznawać różne prawa podmiotom, które taką cechę posiadają oraz podmiotom, które jej nie posiadają (por. wyroki TK z dnia 6 marca 2007 r., sygn. akt P 45/06, OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 22 i z dnia 23 listopada 2010 r. sygn. akt K 5/10, OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 106). Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny w licznych wyrokach wskazał na dopuszczalność wprowadzenia odstępstw od zasady równości, wyjaśniając, że warunkiem ich wprowadzenia jest jasno określone kryterium, na podstawie którego jest ono dokonywane. Kryterium to musi mieć charakter relewantny, czyli pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma oraz ma służyć realizacji tego celu i treści. Kryterium zróżnicowania musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych. Musi ponadto pozostawać w związku z zasadami, wartościami i normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych (por. wyroki TK z: 23 listopada 2010 r., sygn. K 5/10; 19 kwietnia 2011 r., sygn. P 41/09, OTK ZU nr 3/A/2011, poz. 25; 18 czerwca 2013 r., sygn. K 37/12, OTK ZU nr 5/A/2013, poz. 60; 5 listopada 2013 r., sygn. K 40/12, OTK ZU nr 8/A/2013, poz. 120; 17 czerwca 2014 r., sygn. P 6/12, OTK ZU nr 6A/2014, poz. 62). Z przytoczonych wyżej orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego można zatem wyprowadzić wniosek, iż zasada równości, która nakazuje równe traktowanie podmiotów znajdujących się w podobnej sytuacji, może doznać ograniczeń, pod warunkiem wszakże, iż ograniczenia te wynikają z przepisów prawa, które konkretyzują kryterium, na podstawie którego podmiotom tym przyznawane są różne prawa, bądź nakładane są na nie różne obowiązki. Przy czym dla oceny, czy przepisy różnicujące nie mają charakteru dyskryminującego konieczne jest, aby zróżnicowanie znajdowało uzasadnienie zarówno w zasadach sprawiedliwości społecznej, a także aby zachowana została zasada proporcjonalności w stosunku do osób, których prawa – w związku z odstępstwem od zasady równości doznają ograniczenia. Podobnie wypowiadał się również Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśniając, że z ustanowionej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów znajdujących się w zbliżonej sytuacji oraz zakaz różnicowania w tym traktowaniu bez przyczyny znajdującej należyte uzasadnienie w przepisie rangi co najmniej ustawowej. Zasady sprawiedliwości wymagają przy tym, aby zróżnicowanie prawne podmiotów (ich kategorii) pozostawało w adekwatnej relacji do różnic w ich sytuacji faktycznej, jako adresatów danych norm prawnych. Z powyższego wynika, że zasada równości nie oznacza identyczności. Dyskryminacja rozumiana jest zaś jako zróżnicowane traktowanie podmiotów znajdujących się obiektywnie w takiej samej sytuacji, które to odmienne traktowanie nie ma swojej racjonalnej (obiektywnie usprawiedliwionej) podstawy (por. wyroki NSA z dnia 11 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 2331/11 i z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 607/11). O dopuszczalności zróżnicowania wysokości świadczenia i prawa do jego nabycia w zależności od sytuacji majątkowej osób ubiegających się o przyznanie świadczenia wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2015 r. sygn. akt K 38/13, dotyczącym zgodności z Konstytucją RP art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu tego wyroku wskazał, że ustawodawca jest zobowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów, niezależnie od istniejącego już w ustawie preferencyjnego traktowania opiekunów niepełnosprawnych dzieci. W ocenie Sądu, z powyższego wynika, że za usprawiedliwioną zarówno uznać sytuację, w której prawo do uzyskania świadczenia zyskują te rodziny, które wychowują co najmniej dwoje dzieci. Jak wyżej wskazano, wynikającym z uzasadnienia ustawy zasadniczymi powodami udzielenia wsparcia państwa rodzinom jest z jednej strony chęć poprawy sytuacji materialnej, z drugiej zaś zachęcenie rodzin do posiadania więcej aniżeli jednego dziecka, co kolei podyktowane jest względami demograficznymi. Z tego punktu widzenia premiowanie rodzin wielodzietnych w taki sposób, że otrzymują świadczenie wychowawcze na drugie i kolejne dziecko wydaje się być usprawiedliwione. Wprowadzenie kryterium dochodowego w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia nie ma, zdaniem sądu, charakteru dyskryminującego, bowiem odnosi się do wszystkich rodzin posiadających dzieci, a zatem każda rodzina traktowana jest jednakowo – otrzymuje świadczenie na drugie i kolejne dziecko w takiej samej wysokości. Wyjątkiem, który został precyzyjnie określony w art. 5 ust. 3 i 4 ustawy jest kryterium dochodowe, określone w różnej wysokości, w zależności od tego, czy członkiem rodziny jest dziecko niepełnosprawne. Zdaniem Sądu, przy zastosowaniu wskazywanej przez Trybunał Konstytucyjny reguły odnoszącej się do konieczności wyważenia interesów, które zostały naruszone w wyniku nierównego traktowania, wartości i konstytucyjnych zasad, należy uznać, że wprowadzone zróżnicowanie sytuacji podmiotów podobnych ma usprawiedliwione podstawy, służyć ma bowiem wsparciu rodzin wychowujących jedno bądź więcej dzieci, ale mniej zamożnych. Istotne jest zarazem, że o dyskryminacyjnym charakterze art. 5 ust. 3 ustawy nie przesądza podnoszona przez skarżącą okoliczność, iż koszty wychowania każdego dziecka są jednakowe bez względu na to, czy jest to pierwsze, drugie, czy kolejne dziecko, a w konsekwencji przyznanie świadczenia na to dziecko dopiero w przypadku nieprzekroczenia kryterium dochodowego narusza zasadę równości. Oczywiste jest bowiem, że zasada równego traktowania nie oznacza jednakowego traktowania, a zatem w sytuacji, gdy dochodzi do różnicowania należy ocenić, czy ma ono uzasadnienie i zostało jasno określone kryterium według którego jest ono dokonywane. Trzeba mieć zaś na uwadze, że na gruncie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, takim kryterium co do zasady jest to, czy rodzina wychowuje jedno, czy więcej dzieci. W przypadku wszystkich pierwszych dzieci ustawodawca przyjął zasadę, iż świadczenie nie przysługuje, a zatem wszystkie pierwsze dzieci traktowane są jednakowo. Wyjątkiem od tej zasady jest wprowadzenie kryterium dochodowego dla rodzin osiągających niskie dochody oraz rodzin wychowujących dziecko niepełnosprawne. Wprowadzenie tego kryterium jak już wykazano nie ma charakteru dyskryminującego, podobnie jak wyłączenie z kręgu rodzin uprawnionych do uzyskania świadczenia tych, które wychowują jedno dziecko, co znajduje uzasadnienie przede wszystkim w mniejszym obciążeniu finansowym takich rodzin w stosunku do rodzin wychowujących dwoje i więcej dzieci. Jakkolwiek należy przyznać skarżącej rację odnośnie argumentu dotyczącego ponoszenia jednakowych kosztów utrzymania dzieci, co do zasady, to jednak należy zwrócić uwagę na okoliczność, iż przy niezmienionym poziomie dochodów rodzina wychowująca jedno dziecko ponosi niższe koszty utrzymania aniżeli w przypadku, gdy wychowuje dwoje i więcej dzieci. Wskazać więc trzeba, że skoro celem ustawy, oprócz poprawy dzietności, jest przede wszystkim wsparcie rodzin, to – w ocenie Sądu – wprowadzenie tego rodzaju zróżnicowania można uznać za usprawiedliwione. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), skargę oddalił.