II SA/Lu 976/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca),, Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Starszy referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 marca 2012 r. sprawy ze skargi K. B. i A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Wnioskiem z dnia 6 listopada 2009 r. G. W. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na zmianie sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego zlokalizowanego na parterze budynku mieszkalnego na biuro z częścią ekspozycyjną artykułów pogrzebowych, na działce nr [...]/8 położonej przy ul. Mieczysława B. 14a w L. Po wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania Prezydent Miasta L. decyzją z dnia z dnia [...] maja 2010 r., ustalił warunki zabudowy dla wskazanego zamierzenia inwestycyjnego. Organ w uzasadnieniu decyzji powołując się na ustalenia faktyczne zawarte w wynikach analizy obszaru otaczającego nieruchomości wnioskodawcy stwierdził dopuszczalność wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego zgodnie z warunkami zawartymi w decyzji. Od decyzji tej odwołanie złożyły K. B. i A. D. podnosząc między innymi brak poszanowania praw sąsiedzkich do spokojnego sąsiedztwa i koegzystowania w spokoju i wzajemnej harmonii. Nadto dodały, że inwestor wbrew stanowisku i zdaniu sąsiadów już obecnie prowadzi działalność gospodarczą w postaci usług pogrzebowych, którą zakłóca spokój na sąsiednich posesjach i wpływa negatywnie na wszystkie relacje społeczne w okolicy. Rozpatrując to odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia. Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że w otoczeniu terenu objętego wnioskiem poza budynkiem usługowym należącym do wnioskodawcy, w którym prowadzona jest też sprzedaż kwiatów, jedynie na terenie działki nr ew. 9/3 znajduje się budynek użyteczności publicznej - przychodnia zdrowia. Działka ta znajduje się jednak po drugiej stronie ul. Mieczysława B. Z tego względu w ocenie organu podstawową funkcją terenu jest mieszkalnictwo w jego różnych formach. Na obszarze mieszkalnictwa uzupełnieniem dotychczasowej zabudowy i zagospodarowania terenu będą inwestycje o charakterze handlowym i usługowym. Usytuowanie więc przychodni zdrowia na tym terenie ma cechę zabudowy uzupełniającej. Taką samą funkcję mają też małe obiekty usługowo - handlowe, bo wykazują one powiązanie z istniejącym zagospodarowaniem terenu i potrzebami jego mieszkańców. Wnioskowana inwestycja nie zalicza się jednak do obiektów, które uzupełniałyby dotychczasową zabudowę i zagospodarowanie terenu. W ocenie Kolegium wnioskowana zmiana części budynku mieszkalnego jednorodzinnego na biuro z częścią ekspozycyjną artykułów pogrzebowych na pewno nie stanowi bowiem nawiązania do występujących w analizowanym obszarze obiektów kubaturowych, nie jest więc inwestycją zapewniającą kontynuację funkcji. Organ odwoławczy podkreślił, że realizacja projektowanej zmiany sposobu użytkowania części obiektu mieszkalnego byłaby ze zrozumiałych powodów dość oczywista w przypadku budynku zlokalizowanego w sąsiedztwie lub pobliżu cmentarza, jednak nie w miejscu wskazanym we wniosku. W jego mniemaniu z samego faktu, że wnioskowana inwestycja zalicza się do świadczenia usług nie przesądza o dopuszczalności jej realizacji. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnieśli B. i G. W. domagając się jej uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi odwoławczemu. W ocenie skarżących błędnie organ uznał, iż prowadzenie biura z zakresu usług pogrzebowych połączonego z ekspozycją artykułów pogrzebowych pozostaje w sprzeczności z funkcją mieszkalno - usługową terenu otaczającego miejsce planowanej inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie skargę tę uwzględnił uchylając wyrokiem z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 234/11 decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2010 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd dokonując wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdził, że warunek kontynuacji funkcji zawarty w tym przepisie należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej. Sąd podniósł, iż z analizy uwarunkowań zagospodarowania terenu wynika, że podstawową funkcją obszaru wytyczonego wokół objętej wnioskiem działki jest mieszkalnictwo, a funkcją uzupełniającą są natomiast usługi. W ocenie Sądu biuro służące organizacji usług pogrzebowych z częścią ekspozycyjną artykułów pogrzebowych wpisuje się w funkcje usług. Tym samym Sąd zanegował stanowisko Kolegium, iż przedmiotowa inwestycja mogłaby być dopuszczalna jedynie w przypadku jej lokalizacji w pobliżu cmentarza. Stanowisko to nie znajduje bowiem żadnego uzasadnienia w treści art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie ma on bowiem na celu powstrzymać jakąkolwiek zabudowę, ale zabudowę, jak już wspomniano, nie dającą się pogodzić z zabudową już istniejąca na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Rzeczą organów rozpatrujących wniosek jest badanie inwestycji z uwzględnieniem wspomnianej ochrony ładu przestrzennego, a nie wskazywaniu, gdzie może być ona lokalizowana. W tym zakresie Sąd przywołał jednocześnie podzielając je orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym z przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych nie można wywieść, aby obiekt taki miał być usytuowany jedynie na cmentarzach Wskazując na powyższe Sąd uznał, że zmiana sposobu użytkowania części budynku na biuro usług pogrzebowych z ekspozycją artykułów pogrzebowych uzupełniać będzie zakres usług dostępnych na obszarze objętym analizą stanowiąc w istocie obiekt usługowo-handlowy na co wskazuje także okoliczność umiejscowienia przy ulicy B. 10 biura usług pogrzebowych, stanowiącego własność innego podmiotu. Niezależnie od powyższego Sąd podniósł, iż organ odwoławczy nie wyjaśnił, czy składający odwołanie mają interes prawny uzasadniający ich udział w postępowaniu. W wyniku ponownego rozpatrzenia odwołania zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2011 r., utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] maja 2010 r. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Kolegium odwołując się do wyroku Sądu wskazało, iż nie budzącą w sprawie wątpliwości okolicznością jest, że podstawową funkcją terenu jest budownictwo mieszkaniowe, zaś funkcją uzupełniającą usługi. Usytuowanie zatem w analizowanym obszarze biura z częścią ekspozycyjną artykułów pogrzebowych, należy zaliczyć do usług, skoro analiza obszaru wykazała występowanie tej funkcji. Tym samym planowana zmiana sposobu użytkowania będzie stanowić uzupełnienie dotychczasowej sfery usług w omawianym obszarze. W tej sytuacji nie ma znaczenia, że analiza obszaru pomija analogiczny obiekt usytuowany przy ul. B. 10. Nadto Kolegium podniosło, iż nie budzi jego wątpliwości przysługujące odwołującym prawo strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., które wynika z prawa własności nieruchomości sąsiadującej z działką objętą wnioskiem inwestora oraz uprawnienia osoby sporządzającej analizę, która jest architektem posiadającym odpowiednie uprawnienia budowlane. W skardze do Sądu na powyższą decyzję, K. B. i A. D. wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji i zwrot kosztów postępowania podniosły, że Kolegium bezkrytycznie i czysto formalnie zastosowało stanowisko Sądu zawarte w wyroku z dnia 19 maja 2011 r., przyjmując wprost jego zalecenia jako wykładnię okoliczności sprawy, a tym samym nie dokonując samodzielnej analizy okoliczności sprawy. W szczególności nie poddało weryfikacji tego czy wnioskowana zmiana sposobu użytkowania ma jakiekolwiek uzasadnienie celowościowe w sensie potrzeb mieszkańców tam osiedlonych. Nadto podniosły, iż posiadanie uprawnień przez urbanistę nie oznacza posiadania przez niego uprawnień do wykonywania analiz w zakresie potrzeb społecznych w lokalizacji tego typu zakładów. Ich zdaniem zaskarżone decyzje zostały wydane bez poszanowania praw sąsiedzkich do spokojnego sąsiedztwa i normalnego koegzystowania w spokoju i wzajemnej harmonii, a tym samym z naruszeniem określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasady dobrego sąsiedztwa. Nie bez znaczenia bowiem jest rodzaj i charakter usług świadczonych przez inwestora. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podnosząc argumenty zawarte wcześniej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 2 marca 2012 r. pełnomocnik inwestorów wniósł o odrzucenie wniesionej skargi ewentualnie jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Wbrew zarzutom skargi, organ administracji rozstrzygając sprawę dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych i procedował w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego. Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2011 r., utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji ustalającą warunki zabudowy na zmianę sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego zlokalizowanego na parterze budynku mieszkalnego na biuro z częścią ekspozycyjną artykułów pogrzebowych. Co istotne decyzja ta została podjęta w ponownie prowadzonym przez Kolegium postępowaniu administracyjnym, po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 234/11, uchylającym decyzję Kolegium z dnia [...] lipca 2010 r., którą odmówiono wnioskodawcom ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku zawarł wyczerpującą ocenę prawną mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa oraz udzielił wskazówek co do dalszego postępowania. Oznacza to, że dokonywana obecnie kontrola legalności zaskarżonej decyzji musi zostać dokonana w kontekście przedstawionej przez Sąd wykładni prawa oraz wytycznych co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu przywołanego wyroku. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Powyższe uregulowanie oznacza, że orzeczenie sądu wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Związanie zaś samego sądu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku w razie stwierdzenia braku zastosowania do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Sąd nie może powracać do kwestii już wcześniej przesądzonych (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 1999 r., sygn. akt IV SA 527/97, LEX nr 47275). Należy również wskazać, iż w myśl utrwalonego orzecznictwa wyłączenie omawianego związania oceną prawną i jej konsekwencjami w postaci zawartych w wyroku wskazań co do dalszego postępowania, może nastąpić tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu wyroku w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. akt II GSK 240/06, LEX nr 325365). W niniejszej sprawie, żadna ze wskazanych sytuacji nie miała jednak miejsca. W takich okolicznościach, wobec związania Sądu obecnie rozpoznającego sprawę, a wcześniej organu oceną prawną i wytycznymi Sądu sformułowanymi w wyroku z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 234/11, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie mogło podjąć innego niż zaskarżone rozstrzygnięcia, które byłoby zgodne z prawem. Przede wszystkim wskazać należy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozstrzygając ponownie sprawę, zgodnie z wytycznymi Sądu dokonało wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) w zakresie kontynuacji funkcji. Za kwestię przesądzoną w wydanym wyroku uznać bowiem należy ocenę, iż przewidziany w przywołanej normie wymóg kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko uznając tym samym, że nowy sposób użytkowania musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Inaczej mówiąc nowy sposób użytkowania nie może być sprzeczny z zastanym stanem rzeczy. W tym kontekście słusznie w zaskarżonej decyzji uznało Kolegium, że projektowana zmiana sposobu użytkowania obiektu spełnia, w powyższym znaczeniu, wymogi przewidziane w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy i nie koliduje z zastaną na terenie sąsiednim funkcją, co jednoznacznie wynika z akt sprawy. Z przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji analizy uwarunkowań zagospodarowania terenu jednoznacznie bowiem wynika, że podstawową funkcją obszaru wytyczonego wokół objętej wnioskiem działki jest funkcja mieszkaniowa. Funkcją uzupełniającą na tym obszarze są natomiast usługi. Jak natomiast wskazał Sąd w wyroku z dnia 19 maja 2011 r. biuro służące organizacji usług pogrzebowych z częścią ekspozycyjną artykułów pogrzebowych stanowi rodzaj usług. Nie może zatem budzić żadnych wątpliwości, że planowane przedsięwzięcie mieści się w funkcji uzupełniającej terenu. Oceny tej nie podważają w żaden sposób również zarzuty strony skarżącej. Skarżące w głównej mierze naruszenie praw sąsiedzkich upatrują w rodzaju zaplanowanych usług. Ich zdaniem dopuszczenie zagospodarowania terenu w postaci biura usług pogrzebowych zakłóci spokój na sąsiednich posesjach i negatywnie wpłynie na relacje społeczne w okolicy. W tym miejscu należy wyjaśnić, iż obowiązująca w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy tzw. zasada dobrego sąsiedztwa oznacza kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, zachowania harmonii architektonicznej na badanym terenie, ochrony walorów estetycznych przestrzeni stanowiących dobro wspólne. Należy ją odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich zaś w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu do istniejących funkcji terenu. Zasada ta nie chroni i nie określa stosunków sąsiedzkich, czym zajmują się przepisy prawa cywilnego. Ma wyłącznie za cel, co wskazały również skarżące ochronę ładu przestrzennego, poprzez ukształtowanie przestrzeni tworzącej harmonijną całość. Urządzenie biura zajmującego się organizacją usług pogrzebowych, na obszarze którego funkcją uzupełniającą są usługi, ładu tego nie narusza. W tym kontekście niezasadny jest zarzut strony, że planowane przedsięwzięcie spełnia funkcję uzupełniającą wyłącznie gdy wykazany zostanie związek z funkcją podstawową. Twierdzenie to nie ma bowiem żadnego uzasadnienia prawnego. Dla ustalenia ciągłości funkcji zagospodarowania terenu wystarczające jest stwierdzenie, że przynajmniej jedna nieruchomość na terenie analizowanym posiada taką funkcję, jaka wynika z wniosku inwestora. Bez znaczenia przy tym jest rodzaj działalności wpisującej się w daną funkcję terenu. Innymi słowy w zakresie kontynuacji funkcji usługowej mieści się każdy rodzaj usług, który nie godzi w zastany stan rzeczy. W ocenie Sądu nieuprawniona jest zawężająca interpretacja pojęcia "kontynuacja funkcji", rozumianego jako możliwość użytkowania obiektów budowlanych wyłącznie w taki sam sposób, jak na działce sąsiedniej. Pomijając nawet powyższe, nie można nie dostrzec, iż przy ul. B. 10 (kilka parceli dalej od planowanej inwestycji) prowadzona jest tożsama co do rodzaju działalność usługowa w postaci biura usług pogrzebowych, stanowiąca własność innego podmiotu. W obliczu przywołanych powyżej argumentów trzeba się zgodzić ze stanowiskiem zawartym w zaskarżonej decyzji, iż projektowana zmiana sposobu użytkowania lokalu jest możliwa do pogodzenia z istniejącym stanem rzeczy, co wiązało się z koniecznością wydania pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji. W ocenie Sądu zupełnie nietrafny jest zarzut dotyczący uprawnień osoby sporządzającej projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, na co wskazuje znajdujące się w aktach sprawy zaświadczenie o posiadanych uprawnieniach. Niezasadne są również zarzuty zawarte w piśmie procesowym z dnia 6 marca 2012 r. Zdaniem Sądu, organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności związane z niniejszą sprawą i oparły się na materiale prawidłowo zebranym, dokonując jego wszechstronnej oceny. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, organ prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, należycie rozważył i ocenił dowody, prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i właściwie dokonał subsumcji ustalonego stanu pod powołane w decyzji normy prawne. W szczególności Sąd nie znalazł żadnych podstaw do zakwestionowania sporządzonej analizy uwarunkowań i zagospodarowania terenu. Nie budzi zastrzeżeń Sądu również ocena Kolegium odnośnie posiadania interesu prawnego przez skarżące uprawniającego je do bycia stroną niniejszego postępowania. W tym stanie rzeczy, Sąd uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa na mocy art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.