II SA/Lu 234/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 maja 2011 r. sprawy ze skargi B. W. i G. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję. G. W. wnioskiem z dnia 6 listopada 2009 r. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na zmianie sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego zlokalizowanego na parterze budynku mieszkalnego na biuro z częścią ekspozycyjną artykułów pogrzebowych, na działce nr 35/8 położonej przy ul. M. B. 14a w L. Decyzją Prezydenta Miasta Nr [...] z dnia [...], ustalono warunki zabudowy. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) wnioskowana decyzja wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588)" zobowiązuje organ administracji do przeprowadzenia analizy zagospodarowania obszaru wokół objętej wnioskiem działki co do funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu celem wyjaśnienia, czy projektowane zadanie spełnia warunki zawarte w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy. Oceniając wniosek inwestora w kontekście powyższych przepisów oraz ustaleń faktycznych zawartych w wynikach analizy obszaru organ I instancji stwierdził dopuszczalność wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego zgodnie z warunkami zawartymi w decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji w części, w której wyraża ona zgodę na zmianę sposobu użytkowania budynku położonego na posesji przy ul. M. B. 14a w L. w zakresie wyrażenia zgody na otwarcie tam biura z częścią ekspozycyjną artykułów pogrzebowych wniosły K. B. i A. D. W odwołaniu wniesiono o zmianę decyzji organu I instancji poprzez ograniczenie jej zgody na prowadzenie wyłącznie działalności biurowej lub użytkowania go w sposób dotychczasowy to jest, jako mieszkania. Uzasadniając to żądanie podniesiono, że decyzja organu I instancji wydana została bez poszanowania praw sąsiedzkich do spokojnego sąsiedztwa i koegzystowania w spokoju i wzajemnej harmonii. Podkreślono, że inwestor wbrew stanowisku i zdaniu sąsiadów już obecnie prowadzi działalność gospodarczą w postaci usług pogrzebowych, którą zakłóca spokój na sąsiednich posesjach i wpływa negatywnie na wszystkie relacje społeczne w okolicy. Podniesiono również, że decyzja organu I instancji nie odnosi się do zastrzeżeń i uwag składanych przez K. B. i A. D. w toku postępowania. W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], uchyliło w całości decyzję organu I instancji i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem z dnia 6 listopada 2009 r. W uzasadnieniu tej decyzji po przytoczeniu treści art. 4 ust. 1 i 4, art. 53 ust. 3., art. 59 ust. 1., art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 1 i § 3 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia stwierdzono, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga uprzedniego przeprowadzenia analizy funkcji terenu oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza taka została sporządzona, a jej wyniki zamieszczone w materiale dowodowym sprawy stosownie do unormowania § 9 ust. 2 rozporządzenia. Wyniki analizy poza stwierdzeniem, że na działce nr 35/8 położonej przy ul. M. B. 14a w L. są zlokalizowane dwukondygnacyjne budynki mieszkalne oraz jednokondygnacyjne budynki usługowe nie zawierają jakiejkolwiek informacji w zakresie prowadzonej w drugim z wymienionych obiektów działalności gospodarczej w postaci usług pogrzebowych, co dokumentuje ksero zdjęć znajdujące się w aktach. Nadto ustalenia dotyczące rodzaju, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu określają teren analizowany jako zabudowę mieszkalno – usługową sugerując rozwiniętą sieć handlu i usług. Tymczasem, zdaniem organu odwoławczego, w omawianym terenie poza budynkiem usługowym należącym do wnioskodawcy, w którym prowadzona jest też sprzedaż kwiatów, jedynie na terenie działki nr ew. 9/3 znajduje się budynek użyteczności publicznej – przychodnia zdrowia. Działka ta znajduje się jednak po drugiej stronnie ul. M. B. Tak więc po pierwsze podstawową funkcją terenu jest mieszkalnictwo w jego różnych formach, po drugie inwestor faktycznie prowadzi już działalność gospodarczą w zakresie, w jakim wystąpił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, chociaż w innym obiekcie. Na gruncie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy dopuszcza się możliwość realizacji inwestycji niesprzecznych z dotychczasową funkcją terenu i jego zabudową. Inwestycje te mają uzupełniać funkcje terenu oraz pozwalać na pełniejsze wykorzystanie zagospodarowania i zabudowy terenu. Aby jednak zadanie inwestycyjne uznać za możliwe do realizacji, bo stanowi ono uzupełnienie dotychczasowej zabudowy i zagospodarowania terenu, nie może być wątpliwości co do jego związku z funkcją terenu. Na obszarze mieszkalnictwa uzupełnieniem dotychczasowej zabudowy i zagospodarowania terenu będą inwestycje o charakterze handlowym i usługowym. Usytuowanie więc przychodni zdrowia na tym terenie ma cechę zabudowy uzupełniającej. Taką samą funkcję mają też małe obiekty usługowo – handlowe, bo wykazują one powiązanie z istniejącym zagospodarowaniem terenu i potrzebami jego mieszkańców. Wnioskowana inwestycja nie zalicza się jednak do obiektów, które uzupełniałyby dotychczasową zabudowę i zagospodarowanie terenu. W ocenie Kolegium wnioskowana zmiana części budynku mieszkalnego jednorodzinnego na biuro z częścią ekspozycyjną artykułów pogrzebowych na pewno nie stanowi bowiem nawiązania do występujących w analizowanym obszarze obiektów kubaturowych, nie jest więc inwestycją zapewniającą kontynuację funkcji. Organ odwoławczy podkreślił, że realizacja projektowanej zmiany sposobu użytkowania części obiektu mieszkalnego byłaby ze zrozumiałych powodów dość oczywista w przypadku budynku zlokalizowanego w sąsiedztwie lub pobliżu cmentarza, jednak nie w miejscu wskazanym we wniosku. W jego mniemaniu z samego faktu, że wnioskowana inwestycja zalicza się do świadczenia usług nie przesądza o dopuszczalności jej realizacji. Ze względu na to, że wniosek dotyczył zmiany sposobu użytkowania mieszkania na biuro wraz z częścią ekspozycyjną organ odwoławczy za zasadne uznał odniesienie się do całości wniosku, przyjmując, że ekspozycja wymaga prowadzenia biura. Stąd też uznając za niedopuszczalną zmianę części obiektu mieszkalnego w zakresie ekspozycji artykułów pogrzebowych, za niedopuszczalne uznał też prowadzenie biura związanego z planowaną ekspozycją. Reasumując Kolegium stwierdziło, że kwestionowana decyzja narusza przepisy normujące wstępny etap procesu inwestycyjnego, co przesądziło o konieczności wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Od powyższej decyzji skargę wnieśli B. i G. W. wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi odwoławczemu. W skardze zarzucono organowi odwoławczemu, że wydając zaskarżoną decyzję błędnie ustalił stan faktyczny sprawy przyjmując, iż ekspozycja artykułów pogrzebowych nie jest możliwa bez prowadzenia biura świadczącego usługi pogrzebowe, że prowadzenie biura z zakresu usług pogrzebowych połączonego z ekspozycją artykułów pogrzebowych pozostaje w sprzeczności z funkcją mieszkalno - usługową terenu otaczającego miejsce planowanej inwestycji oraz przyjęcie, iż objęta wnioskiem inwestycja mogłaby być dopuszczalna jedynie w przypadku jej lokalizacji w pobliżu cmentarza. Ponadto zarzucono organowi odwoławczemu, że wydajać zaskarżoną decyzję naruszył on art. 61 ust. 1 pkt 1ustawy oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż określona we wniosku zmiana sposobu użytkowania obiektu może nastąpić jedynie wówczas, gdy ma charakter kontynuacji dotychczasowej funkcji oraz, iż zaskarżoną decyzją organ odwoławczy naruszył podstawowe interesy życiowe i ekonomiczne skarżących. W obszernych wywodach uzasadnienia skargi umotywowano zasadność powyższych zarzutów. Do skargi dołączono obszerny materiał poglądowy zawierający kserokopie zdjęć oraz kserokopie wydruku list biur zakładów pogrzebowych wraz ze wskazaniem ich adresów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz ustosunkował się do zarzutów skargi. Na rozprawie sądowej w dniu 5 maja 2010 r. pełnomocnik skarżących oświadczył, że przy ul. M. B. 10 w L. znajduje się inwestycja tego samego rodzaju, co wnioskowana to jest biuro firmy pogrzebowej "E.", a wnioskowana inwestycja to jedynie biuro obsługujące klientów i księgowość. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Argumentacja skarżącego zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zmianami ) ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy wymaga także , w przypadku braku planu miejscowego, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części., przy czym wydanie tej decyzji możliwe jest jedynie w przypadku spełnienia przesłanek wymienionych w art. 61 ust.1 pkt.1 -5 ustawy. W myśl pkt.1 tego przepisu wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że przepis ten ma zastosowanie także do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, ale jedynie w zakresie kontynuacji funkcji (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1643/09 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 103/10 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Warunek kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1104/07 – Legalis i wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1909/08 – Legalis), przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1909/08 –Legalis). Z przeprowadzonej przez organ I instancji analizy uwarunkowań zagospodarowania terenu wynika, że podstawową funkcją obszaru wytyczonego wokół objętej wnioskiem z dnia 6 listopada 2009 r. działki jest mieszkalnictwo (k. 15 akt adm. organu I instancji). Funkcją uzupełniającą są natomiast usługi (k. 15 akt adm. organu I instancji). Ulokowanie na analizowanym przez organ I instancji obszarze biura z częścią ekspozycyjną artykułów pogrzebowych wiąże się, jak wynika ze skargi (s. 5 – 6 akt sądowych), z zamiarem organizacji usług związanych z organizacją pochówku oraz ekspozycją artykułów pogrzebowych. Skoro zaś uzupełniającą funkcją analizowanego obszaru jest funkcja usługowa, to biuro służące organizacji usług pogrzebowych z częścią ekspozycyjną artykułów pogrzebowych będzie się w nią wpisywać. Nie można zgodzić się z organem odwoławczym, iż "(...) objęta wnioskiem inwestycja mogłaby być dopuszczalna jedynie w przypadku jej lokalizacji w pobliżu cmentarza". Wniosek powyższy nie tylko nie został właściwie umotywowany, ale nie znajduje żadnego uzasadnienia w treści art. 61 ust.1 ustawy. Nie ma on bowiem na celu powstrzymać jakąkolwiek zabudowę, ale zabudowę, jak już wspomniano, nie dającą się pogodzić z zabudową już istniejąca na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Rzeczą organów rozpatrujących wniosek jest badanie inwestycji z uwzględnieniem wspomnianej ochrony ładu przestrzennego, a nie wskazywaniu, gdzie może być ona lokalizowana. Słusznie podkreśla się, że ochrona interesów osób trzecich w procesie inwestycyjnym nie może prowadzić do sytuacji, w której to osoby trzecie, a nie inwestorzy właściciele nieruchomości, na których mają powstać planowane inwestycje, decydować będą o ich dopuszczalności ( wyrok NSA z dnia 16 listopada 2005r. II OSK 672/05 ). Warto zwrócić uwagę, że na tle lokalizacji domu przedpogrzebowego Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie już wypowiadał pogląd, według którego z przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych nie można wywieść, aby obiekt taki miał być usytuowany jedynie na cmentarzach ( wyrok z dnia 2 marca 2010r. II OSK 465/09 CBOIS i podane tam orzecznictwo ). Zgodzić się zatem należy, że zmiana sposobu użytkowania części budynku na biuro usług pogrzebowych z ekspozycją artykułów pogrzebowych uzupełniać będzie zakres usług dostępnych na obszarze objętym analizą stanowiąc w istocie obiekt usługowo – handlowy (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 160/08 – Lex nr 530048). Za trafnością takiej oceny może przemawiać także podnoszony przez skarżących fakt umiejscowienia przy ulicy B. 10 biura usług pogrzebowych, stanowiącego własność innego podmiotu. Mimo, że według załącznika graficznego do analizy uwarunkowań zagospodarowania terenu teren na którym znajduje się wspomniane biuro znajduje się poza obszarem analizowanym, organ odwoławczy także do tej okoliczności winien się ustosunkować. Wynika to stąd, że chociaż w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy analiza jest sporządzana obligatoryjnie, a warunek dobrego sąsiedztwa o jakim stanowi art.61 ust.1 pkt.1 ustawy dotyczy działek położonych w jej granicach, to nie można zapominać, że jest ona dowodem w sprawie podlegającymi ocenie na równi z pozostałymi dowodami zebranymi w sprawie. Jeśli bowiem w orzecznictwie przyjmuje się szerokie rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela po to , aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy to organ winien ocenić, czy sama analiza została wykonana zgodnie z tym założeniem( wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2011r II OSK 62/10 CBOIS ). Trafnie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny, że przez pojęcie działki sąsiedniej jakim posługuje się art.61 ust.1 pkt.1 ustawy nie można rozumieć jedynie działki graniczącej bezpośrednio z terenem inwestycji, ale należy odnieść ją do terenów znajdujących się w okolicy, tworzącej pewną całość urbanistyczną. Dlatego też organ winien wykazać jakimi kryteriami kierował się stosując określoną wielkość obszaru analizowanego. Z treści analizy znajdującej się w aktach sprawy wynika, że przy określeniu obszaru analizowanego przyjęto minimalne wartości wynikające z § 3 ust.2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U Nr 164, poz. 1588 ). W ten sposób pominięto zabudowaną działkę przy ulicy B. 10, na której ma być prowadzona działalność zgodna z zamierzoną przez skarżących. Wprawdzie pomimo tego stwierdzono w analizie spełnienie wymagań art.61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to jednak wobec wątpliwości organu odwoławczego winien on wyjaśnić motywy jakimi kierował się organ I instancji dokonując takiego wyznaczenia obszaru analizowanego. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy nie wyjaśnił, czy składający odwołanie mają interes prawny uzasadniający ich udział w postępowaniu. W orzecznictwie sądowym uznaje się, że w rozumieniu art. 28 kpa interes prawny oznacza w istocie związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu, a sprawą administracyjną, w której taka konkretyzacja uprawnień lub obowiązków ma nastąpić decyzją administracyjną, stanowiącą rozstrzygnięcie sprawy, czyli autorytatywne ustalenie tych uprawnień lub obowiązków. Zwraca się przy tym uwagę, że interes prawny musi mieć postać kwalifikowaną. Stroną jest zatem ten podmiot, którego własny interes prawny lub obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym (wyrok NSA z dnia 10 marca 1989 r. sygn. IV SA 1254/88, nie publ.). Zgodzić należy się ze stanowiskiem, że co do zasady stronami w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu są właściciele albo użytkownicy wieczyści sąsiednich działek. Już jednak w uchwałach składów pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 1995 r., sygn. akt VI SA 13/95 ( publ. ONSA 1995, z. 4, poz. 154) i z dnia 4 grudnia 1995 r., sygn. akt VI SA 20/95 ( publ. ONSA 1996, z. 2, poz. 54) dopuszczano możliwość uznania za strony tego postępowania także właścicieli lub użytkowników wieczystych działek nie sąsiadujących bezpośrednio z nieruchomością, której dotyczy postępowanie, po wykazaniu w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach tej sprawy przesłanek z art. 28 Kpa, a więc wpływu wyniku tego postępowania na własny interes prawny lub obowiązek ( por. także wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2008r. II OSK 1810/2006 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Trafnie zatem wywiódł Naczelny sąd Administracyjny , iż nie ma miejsca żaden automatyzm w tej kwestii. Nawet zatem, jeżeli działka danej osoby znajduje się w bliskim sąsiedztwie działki inwestora nie oznacza to każdorazowo, iż osobie tej przysługuje status strony postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji przewidzianej na działce sąsiadującej. W każdym takim przypadku należy bowiem przeprowadzić stosowną analizę czy dana osoba ma interes prawny aby uczestniczyć w takim postępowaniu ( wyrok NSA z dnia 6 lipca 2007r. II OSK 1016/06 Lex nr 355287 ). Ponieważ interes prawny oparty jest na przepisach prawa materialnego, osoba żądająca uznania jej za stronę musi zatem wykazać swój interes oparty na konkretnej normie prawa materialnego. Z kolei wykazanie interesu prawnego przez uprawnionego polega na wykazaniu wpływu zamierzenia inwestycyjnego na możliwość korzystania z nieruchomości oraz wykazania, że czyjeś zamierzenie inwestycyjne może wpływać na sferę uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości. Składając odwołanie od decyzji organu I instancji odwołujące dowodziły, że prowadzona przez skarżących działalność zakłóca spokój w sąsiednich posesjach, wpływa negatywnie na wszystkie relacje społeczne w okolicy, oddziałuje negatywnie na ich zdrowie psychiczne i współzamieszkujących z nimi osób, poczyniła także znaczne szkody społeczne w środowisku społeczności sąsiedniej. Rzeczą Kolegium było w tej sytuacji wyjaśnienie, czy powoływane okoliczności mogą zostać uznane za podstawę interesu prawnego odwołujących się. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższe uwagi, a ponadto wyjaśni kwestię uprawnień osoby sporządzającej analizę, jej załącznik graficzny i projekt decyzji, których potwierdzenie powinno znajdować się w aktach sprawy. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) należało uchylić zaskarżoną decyzję. Wobec braku wniosku o przyznanie należnych kosztów, w sytuacji reprezentowania skarżących przez adwokata, na podstawie art. 210 § 1 wspomnianej ustawy skarżący utracili prawo do żądania zwrotu kosztów.