II OSK 103/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia NSA del. Tomasz Zbrojewski Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. B. oraz E. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 października 2009 r. sygn. akt II SA/Po 672/09 w sprawie ze skargi W. B. oraz E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie na rzecz W. B. oraz E. B. kwotę 470 (słownie: czterysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 103/10 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 16 października 2009 r. sygn. akt II SA/Po 672/09 po rozpoznaniu skargi W. B. i E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia [...] listopada 2008 r. utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Gminy Z. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pomieszczenia warsztatowego - wymiana oleju i ogumienia oraz magazynu i ustającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania pomieszczenia magazynowego na stację diagnostyczną - kontroli pojazdów, na działce nr [...] w miejscowości Z., gmina Z. - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podano, że organ pierwszej instancji rozpatrując wniosek A. i P. P. stwierdził, iż jak to wynika z analizy urbanistycznej, dany teren jest zabudowany budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi i gospodarczymi. Działka inwestorów jest zabudowana budynkiem mieszkalnymi i budynkiem magazynowo-usługowym /handel/, a więc niezwiązanym z przedsięwzięciem nie wymienionym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Zmiana sposobu zagospodarowania istniejącego budynku na stację diagnostyczną w ocenie organu spełnia warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 23 marca 2003 r. /Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm./ w zakresie kontynuacji funkcji w obszarze analizowanym, natomiast zamierzenie inwestycyjne związane z wymianą oleju i ogumienia stanowi inwestycję wymienioną w ww. rozporządzeniu, przez co nie spełnia warunku określonego w tym artykule. Odwołanie od decyzji organu I instancji wnieśli M. B. i W. B. podnosząc, że wniosek inwestorów nie powinien być uwzględniony nawet częściowo, bowiem na analizowanym obszarze usługi, jakie mają być prowadzone, nie występują. Organ II instancji nie uwzględnił odwołania i wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdził, iż warunki zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku mogą zostać wydane z pominięciem warunku "dobrego sąsiedztwa" określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który to przepis odnosi się do nowej zabudowy. Skargę na powyższą decyzję wnieśli do wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu W. B. oraz M. B. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej utrzymania w mocy rozstrzygnięcia o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania pomieszczenia magazynowego na stację diagnostyczną - stację kontroli pojazdów podnosząc, że prowadzi ono do obejścia prawa i korzystania z obiektu, podczas gdy na dane przedsięwzięcie inwestorzy nie uzyskali decyzji o pozwoleniu na budowę. Błędny jest też według skarżących pogląd, że w tym przypadku nie jest wymagane spełnienie warunku dobrego sąsiedztwa, określonego art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie jest zasadna. Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, stwierdzając, iż przepis ten wprowadza warunki dla nowej zabudowy, zaś nowa zabudowa oznacza przede wszystkim budowę w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm./, to jest wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego /art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego/. Jeżeli natomiast zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dotyczy zmiany sposobu użytkowania istniejącego legalnie obiektu budowlanego i równoczesnej jego rozbudowy czy nadbudowy, to brak jest podstaw do uznania, że zachodzi przypadek nowej zabudowy przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W komentarzu do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego /Wyd. C.H.Beck, W-wa 2004 r. str. 449-5000/ stwierdzono, że decyzja o warunkach zabudowy dotycząca np. przebudowy obiektu budowlanego jest wydawana bez stosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Stanowi bowiem ona o zmianach w istniejącym obiekcie, a nie o tworzeniu nowej zabudowy, która z założenia stanowi silną ingerencję w ład przestrzenny, który powołany przepis ma chronić. W niniejszej sprawie zamierzenie inwestycyjne nie polega na podjęciu budowy w rozumieniu Prawa budowlanego lecz zmierza do zmiany sposobu użytkowania istniejących pomieszczeń handlowo-magazynowych na stację diagnostyczną, to uwzględnienie wniosku nie może być według Sądu determinowane wymogami określonymi w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ orzekający prawidłowo ocenił, iż zmiana sposobu użytkowania budynku bez zmiany jego gabarytów nie narusza interesów osób trzecich /art. 5 Prawa budowlanego/. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli W. B. i E. B., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 61 ust. 1, w tym w szczególności pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 59 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie i nieprawidłową wykładnię, iż zasada dobrego sąsiedztwa nie powinna być badana w sytuacji zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, podczas gdy zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym taka zmiana wymaga ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się, jakie jest ratio legis ustalenia zasady dobrego sąsiedztwa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz skutki mogące wynikać ze stanowiska zaprezentowanego w zaskarżonym wyroku, polegające na podejmowaniu czynności mających na celu obejście tej zasady. Według skarżących pomimo częściowego uwzględnienia ich wniosku faktycznie został on załatwiony pozytywnie w całości, bowiem umożliwiono inwestorom wykorzystanie dotychczasowej zabudowy jako stację diagnostyczną - kontroli pojazdów, początkowo ubiegali się oni o nową zabudowę to jest dla budowy sklepu z częściami samochodowymi i magazynem, a wybudowali sklep z magazynem. Wskazuje to w ocenie skarżących, że zasada dobrego sąsiedztwa powinna być stosowana również w przypadku zmiany sposobu użytkowania. Planowana inwestycja w istotny sposób spowoduje uciążliwości związane z emisją spalin, hałasem /dojazdy samochodów dostawczych, ciężarowych/, poszerzeniem działalności, zwiększy się intensywność wykorzystania terenu i oddziaływanie na sąsiednie działki, zostaną naruszone warunki geologiczne posadowienia budynków sąsiednich, w tym należących do skarżących. Wody opadowe z działki inwestorów juz obecnie zalewają grunty sąsiednie, a ten stan ulegnie dalszemu pogorszeniu. Odpowiedź na skargę kasacyjną wnieśli A. P. i P. P. wnosząc o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest oparta na usprawiedliwionej podstawie. W skardze kasacyjnej podnosi się zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 59 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie i nieprawidłową wykładnię, iż zasada dobrego sąsiedztwa nie powinna być badana w sytuacji zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, podczas gdy zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym taka zmiana wymaga ustalenia warunków zabudowy. Stanowisko Sądu daje możliwość obejścia wymogu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zasadniczym zarzutem skargi kasacyjnej jest więc wadliwe przyjęcie przez Sąd I instancji w ślad za stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonej decyzji, iż zasada dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji, określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, której przedmiotem jest wniosek inwestora o zmianę użytkowania istniejącego obiektu. Otóż nie powinno już obecnie, w sytuacji gdy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania jest wymagana w odniesieniu do obiektów istniejących, a nie tylko dla nowej, czyli projektowanej, zabudowy jak to było w latach poprzednich, przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 nie może być poddawany wyłącznie wykładni gramatycznej, literalnej, lecz konieczne jest zastosowanie wykładni celowościowej, funkcjonalnej. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest wymagane w razie prowadzenia postępowania w kierunku legalizacji samowoli budowlanej na podstawie przepisów ustawy - Prawo budowlane. Bez przedłożenia takiej decyzji w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie będzie możliwe zalegalizowanie samowoli budowlanej. Badaniu będzie podlegała w tym przypadku w szczególności kwestia zachowania zasady z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie kontynuacji funkcji. Również wymagana w ramach postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego decyzja o warunkach zabudowy musi być poprzedzona analizą urbanistyczną w zakresie umożliwiającym stwierdzenie, czy możliwe jest pozytywne załatwienie wniosku inwestora ze względu na zachowanie zasady podobieństwa pod względem kontynuacji funkcji na analizowanym terenie. Takie też stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku wydanym w dniu 20 października 2010 roku sygn. akt II OSK 1643/09 w sprawie, której przedmiotem było ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma zastosowanie do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zmiany sposobu użytkowania obiektu, ale jedynie w zakresie kontynuacji funkcji. Pogląd ten skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 185 ( 1 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.