II SA/Lu 98/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 maja 2025r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2024r., znak: [...] w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy M. z dnia 18 czerwca 2024r., nr [...] Zaskarżoną do sądu decyzją z 20 grudnia 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: Kolegium), po rozparzeniu odwołania P. S. (dalej jako: skarżący), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy M. (dalej jako: Wójt) z 18 czerwca 2024 r. w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: Decyzją z 13 grudnia 2021 r. skarżący został skierowany do Domu Pomocy Społecznej w R., na czas nieokreślony. Decyzją z tego samego dnia Wójt ustalił miesięczną odpłatność skarżącego za pobyt w DPS w wysokości 70% miesięcznego dochodu oraz stwierdził, że pozostałą część odpłatności pokrywać będzie zastępczo Gmina M.. Decyzja z 13 grudnia 2021 r. w części dotyczącej opłaty ponoszonej przez skarżącego była zmieniana dwukrotnie – w sierpniu 2022 r. i w lipcu 2023 r., stosowanie do zmian wysokości dochodu skarżącego lub wysokości kosztów utrzymania mieszkańca DPS. Pismem z 29 kwietnia 2024 r. Wójt zawiadomił skarżącego o wszczęciu kolejnego postępowania w sprawie zmiany decyzji ustalającej odpłatność za pobyt w DPS, a po przeprowadzeniu postepowania wyjaśniającego – decyzją z 18 czerwca 2024 r. zmienił od 1 kwietnia 2024 r. decyzję z 13 grudnia 2021 r. w części dotyczącej opłaty wnoszonej przez skarżącego, ustalając ją na kwotę 1.837,68 zł miesięcznie. Pozostałą kwotę ponosić ma zastępczo Gmina M.. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie, w którym podniósł, że organ błędnie obliczył jego dochód, stanowiący podstawę ustalenia opłaty. Po rozpatrzeniu odwołania, wskazaną na wstępie decyzją z 20 grudnia 2024 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu, po przedstawieniu przepisów mających zastosowanie w sprawie, Kolegium wskazało, że zgodnie z decyzją ZUS z 1 marca 2024 r. od tego dnia emerytura skarżącego wynosi 1.406,48 zł, wysokość świadczenia uzupełniającego 500, zł, dodatek do świadczenia uzupełniającego 330,07 zł, składka na ubezpieczenie zdrowotne wynosi 126,58 zł. Świadczenie skarżącego jest zmniejszone z powodu potrącenia należności alimentacyjnych w kwocie 515,28 zł. Z informacji podanych przez komornika sądowego, prowadzącego postępowanie egzekucyjne z wniosków OPS w M. i i Likwidatora Funduszu Alimentacyjnego przeciwko skarżącemu w marcu i kwietniu 2024 r. wyegzekwowano po 515,28 zł kosztów egzekucyjnych. Należności tego rodzaju nie pomniejszają przychodu skarżącego, co wynika z art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2024 r., poz. 1283 ze zm.; dalej jako: u.p.s.), nie są to bowiem alimenty na rzecz innych osób. Zarzuty dotyczące zawyżenia dochodu skarżącego są w ocenie Kolegium niezasadne. W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium P. S. podniósł zarzut naruszenia art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s. poprzez nieprawidłowe wyliczenie dochodu skarżącego, tj. jego zawyżenie o kwotę 515,28 zł, co skutkowało nieprawidłowym ustaleniem (zawyżeniem) opłaty należnej od skarżącego z tytułu pobytu w DPS od dnia 1 kwietnia 2024 r. Mając na uwadze tak sformułowany zarzut skarżący zażądał uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako "p.p.s.a."; wniosek organu w odpowiedzi na skargę; skarżący nie zażądał przeprowadzenia rozprawy). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem przepisów prawa, skutkującym koniecznością jej uchylenia. Ponieważ analogicznymi wadami obarczona jest również decyzja organu I instancji – decyzja Wójta Gminy M. (dalej jako: Wójt) z 18 czerwca 2024 r., na podstawie art. 135 p.p.s.a. Przypominając podstawowe ramy prawne sporu, należy wskazać, że zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.s., pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, z zastrzeżeniem ust. 3. Średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca, w zależności od zasięgu działania domu, ustalają wójt, starosta lub marszałek województwa (ust. 2). Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.s., obowiązanymi do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: (1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, (2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, (3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Wysokość opłaty ponoszonej przez mieszkańca jest ustawowo ograniczona do 70% jego dochodu (art. 60 ust. 2 pkt 1 u.p.s.). Do opłat ma zastosowanie również art. 106 ust. 5 u.p.s., z którego wynika, że decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku m.in. zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. W powyższych kwestiach nie ma sporu między skarżącym a organami. Istota sporu dotyczy prawidłowości ustalenia dochodu skarżącego, stanowiącego podstawę ustalenia opłaty. Ustawa o pomocy społecznej zawiera legalną definicję dochodu, zatem w sprawie opłaty zastosowanie ma pojęcie dochodu w rozumieniu prawnym, a nie w rozumieniu przyjętym w języku powszechnym. Zgodnie z art. 8 ust. 3 u.p.s., za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: (1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych i koszty uzyskania przychodu; (2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; (3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Ustawodawca przewidział również, że do tak ustalonego dochodu nie wlicza się określonych w ust. 4 kwot, jednak żadna z tych kwot nie ma znaczenia w rozpoznawanej sprawie. Rację ma Kolegium wskazując, że kwoty, które są potrącane z emerytury (i świadczeń towarzyszących) skarżącego nie pomniejszają przychodu, gdyż nie są to kwoty alimentów świadczonych na rzecz innych osób (art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s.), ale koszty egzekucyjne należne w związku z prowadzonym wobec skarżącego postępowaniem egzekucyjnym, u podstaw którego leżą oczywiście zaległości o charakterze alimentacyjnym, aczkolwiek należne podmiotom publicznym, a nie bezpośrednio uprawnionym do alimentów. Kwestie te rozstrzyga powoływana w decyzji Kolegium uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 listopada 2021 r. (I OPS 2/21). W istocie jednak nie jest to kwestia sporna między stronami, gdyż skarżący nie kwestionuje stanowiska Kolegium w tym zakresie. Problem, skutkujący koniecznością uchylenia rozstrzygnięć organów obydwu instancji leży gdzie indziej – w nieprawidłowym obliczeniu wysokości dochodu skarżącego. Prawidłowe obliczenie dochodu skarżącego, zgodnie z algorytmem wynikającym z art. 8 ust. 3 u.p.s. jest następujące: miesiącem wyjściowym jest marzec 2024 r., jako miesiąc w którym doszło do zwiększenia kwoty otrzymywanej przez skarżącego emerytury, na skutek waloryzacji (co stanowiło przesłankę do zmiany wysokości opłaty ponoszonej przez skarżącego od 1 kwietnia 2024 r., na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s.). Z decyzji ZUS z 1 marca 2024 r. (k. 101 akt adm. I inst.) wynika, że skarżącemu przysługiwała od tego dnia: emerytura po waloryzacji w kwocie 1.406,48 zł, świadczenie uzupełniające – 500 zł, dodatek pielęgnacyjny – 330,07 zł. Łączna wysokość przychodu skarżącego w marcu 2024 r. wyniosła 2.236,55 zł. Przychód należało następnie pomniejszyć o kwotę składki na ubezpieczenie zdrowotne – 126,50 zł. W tej sytuacji prawidłowo wyliczony dochód za marzec 2024 r. wyniósł 2.109,97 zł, a nie jak przyjęły organy – 2.625,25 zł. Wyjaśnienie błędu organów jest następujące: do prawidłowo ustalonej kwoty dochodu (emerytura plus dodatki minus składka) organy niepotrzebnie dodały kwotę 515,28 zł, potrącaną przez ZUS w związku z prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym. Błąd polega na tym, że kwota ta jest już w kwocie dochodu wynoszącej 2.109,97 zł. Tym samym organy w istocie dwukrotnie doliczyły kwotę 515,28 zł do dochodu skarżącego. Rzeczona kwota oczywiście nie podlega odliczeniu od dochodu na gruncie ustawy o pomocy społecznej. Potrąca ją ZUS, co znajduje wyraz w kwocie świadczeń otrzymywanych netto (na rękę) przez skarżącego. Nie ulega jednak wątpliwości, że kwota ta mieści się już w prawidłowo ustalonym dochodzie 2.109,97 zł – nie można jej odjąć na potrzeby ustalenia opłaty za DPS, ale absolutnym błędem jest jej doliczanie do dochodu po raz drugi. W tej sytuacji prawidłowo ustalona wysokość opłaty, jaką skarżący powinien ponosić od 1 kwietnia 2024 r. wynosi 1.476,98 zł, a nie 1.837,68 zł (70% dochodu – 2.109,97 zł). Z powyższych przyczyn należy uznać, że organy obydwu instancji dokonały wadliwych ustaleń w zakresie dochodu skarżącego (naruszenie zasady prawdy materialnej, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia wysokości opłaty za pobyt w DPS (art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s.). Skutkowało to koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji Kolegium z 20 grudnia 2024 r., jak i poprzedzającej ją decyzji Wójta z 18 czerwca 2024 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę, po uprawomocnieniu się wyroku sądu i zwrocie akt administracyjnych, organ I instancji prawidłowo ustali wysokość opłaty za pobyt w DPS należnej od skarżącego, dokonując poprawnych obliczeń, zgodnie z przedstawiona wyżej oceną prawną. Ponadto organ zobowiązany będzie do rozważenia zastosowania w sprawie instrumentów prawnych ograniczających ciążący na skarżącym obowiązek ponoszenia opłat z tytułu pobytu w DPS, w tym w szczególności art. 64 pkt 2 u.p.s. Wynika to z następujących argumentów: Algorytm ustalania wysokości opłaty, ponoszonej przez mieszkańca domu za pobyt w DPS jest prosty, ale jednocześnie bezwzględny, co wynika ze specyficznego pojęcia dochodu, zdefiniowanego w art. 8 ust. 3 u.p.s., odrywającego się od dochodu w powszechnym rozumieniu tego pojęcia. Może to prowadzić do rozstrzygnięć nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP z 1997 r.). Przyrodzona, niezbywalna i nienaruszalna godność człowieka, stanowiąca źródło wolności i praw człowieka i obywatela, której poszanowanie i ochrona jest obowiązkiem władz publicznych (art. 30 Konstytucji) nie pozwala na wydawanie rozstrzygnięć, w których zakres ciężaru publicznego związanego z udzieleniem wsparcia z pomocy społecznej przekracza realne możliwości dochodowe i majątkowe beneficjenta tego wsparcia socjalnego. Takie rozstrzygnięcie (decyzja administracyjna) godzi w fundamenty aksjologiczne ustroju prawnego Rzeczypospolitej Polskiej. Jeżeli stosowanie obowiązujących przepisów ustaw i aktów podustawowych miałoby prowadzić do takiego rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, obowiązkiem organów administracji publicznej jest wykorzystanie wszystkich dostępnych narzędzi prawnych w celu doprowadzenia do takiej sytuacji, w której zakres ciężaru publicznego związanego z korzystaniem ze świadczeń z pomocy społecznej zostanie dostosowany do realnych możliwości dochodowych i majątkowych osoby zobowiązanej do ponoszenia kosztów tych świadczeń. Pobyt i usługi w domu pomocy społecznej jest niewątpliwie świadczeniem z pomocy społecznej, jest zaliczany do świadczeń niepieniężnych (art. 36 pkt 2 lit. o) u.p.s.). Opłata, jaką ponosić mieszkaniec z tego tytułu jest ciężarem publicznym – jej wysokość jest określona obowiązującymi przepisami, a nie kształtowana wolą stron, w konkretnym przypadku jest ustalana aktem władczym – decyzją administracyjną. Problem ujęty w powyższych, abstrakcyjnych rozważaniach, ujawnia się w rozpoznawanej sprawie. Należy zwrócić uwagę, że potrącenia ze świadczeń z systemu emerytalno-rentowego regulują odrębne przepisy (ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych; Dz. U. z 2024 r., poz. 1631, ze zm.). W konsekwencji realny dochód skarżącego, rozumiany tak jak w języku powszechnym, jest zupełnie inny niż dochód na gruncie ustawy o pomocy społecznej, stanowiący podstawę ustalenia opłaty za pobyt w DPS. W wyniku zastosowanych przez ZUS potrąceń realny dochód netto skarżącego od 1 marca 2024 r. wynosił 1.135,91 zł. Ustalona (wadliwie) przez organy opłata za pobyt w DPS wynosiła 1.837,68 zł, przy czym ZUS potrącał z emerytury skarżącego na poczet tej należności kwotę 458,78 zł (art. 62 ust. 1 pkt 1 u.p.s.; art. 139 ust. 1 pkt 10, art. 140 ust. 1 pkt 2 i ust. 6a ustawy emerytalnej). Realne obciążenie skarżącego opłatą (po odliczeniu kwoty potrącanej przez ZUS) wynosiłoby 1.378,90 zł, a zatem przekraczałoby jedyny realny dochód skarżącego o kwotę 242,99 zł. Tym samym skarżący, nie mając żadnej możliwości uzyskania dodatkowego dochodu (wiek emerytalny, niepełnosprawność w stopniu umiarkowanym, niezdolność do samodzielnego radzenia sobie z zaspokojeniem podstawowych potrzeb bytowych) nie byłby w stanie udźwignąć ciężaru opłat ponoszonych z tytułu świadczeń z pomocy społecznej. Byłaby to sytuacja opisana wyżej, nieakceptowalna w państwie prawnym, opartym na fundamencie ochrony ludzkiej godności. Przy prawidłowym obliczeniu dochodu i opłaty za pobyt w DPS sytuacja skarżącego nie jest już tak dramatyczna, po pokryciu opłaty pozostaje mu realnie do dyspozycji kwota 117,71 zł. Skarżący ma wprawdzie zaspokojone podstawowe potrzeby bytowe, jednak godność osoby ludzkiej wymaga, aby mieszkaniec DPS posiadał jakieś środki do własnej dyspozycji, po pokryciu opłat za pobyt. Wskazana kwota, w obecnych realiach gospodarczych jest rażąco niska. Z tego względu, jak wskazano wyżej organ zobowiązany będzie do rozważenia zastosowania w sprawie instrumentów prawnych ograniczających ciążący na skarżącym obowiązek ponoszenia opłat z tytułu pobytu w DPS, w taki sposób, aby zwiększyć kwotę pozostają skarżącemu do dyspozycji. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że sam ustawodawca ustalając proporcję opłaty i dochodu w relacji 70 do 30 (art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s.), założył, że po uiszczeniu opłaty pensjonariuszowi DPS pozostanie jednak pewna kwota do dyspozycji, na potrzeby bieżące, których nie zaspokaja DPS. Wspomniane wyżej, specyficzne prawne pojęcie dochodu sprawia, że proporcja ta nie odzwierciedla rzeczywistego dochodu, w rozumieniu powszechnym, stąd konieczność podjęcia pewnych działań korygujących, w ramach dostępnych narzędzi prawnych. W tym celu należy rozważyć zastosowanie w sprawie art. 64 pkt 2 u.p.s. Z przepisu tego wynika, że osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w szczególności jeżeli występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych. Opisana wyżej sytuacja spełnia przesłankę "uzasadnionych okoliczności" w rozumieniu przywołanego przepisu (dalsze wyliczenie ma charakter otwarty, wymienia przykładowe, a nie enumeratywnie wymienione sytuacje mieszczące się w zakresie tej regulacji). Zastosowanie instytucji zwolnienia nie następuje wprawdzie z urzędu, lecz na wniosek zobowiązanego, ale – uwzględniając specyfikę sytuacji i stanu zdrowotnego skarżącego – organ orzekający w sprawie powinien odpowiednio pouczyć skarżącego o możliwości złożenia takiego wniosku. Rozstrzygnięcie o zwolnieniu z opłaty może być wydane w ramach tego samego postępowania, którego przedmiotem jest zmiana wysokości opłaty, względnie w odrębnym postępowaniu. W tym drugim przypadku, organ powinien rozważyć zastosowanie art. 61 § 2 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony. Organ obowiązany jest uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania, a w razie nieuzyskania zgody - postępowanie umorzyć. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Pomimo uwzględnienia skargi sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego. Ze względu na przedmiot sprawy skarżący był objęta ustawowym zwolnieniem od kosztów sądowych, nie wykazał natomiast, aby poniósł inne koszty postępowania, które mogłyby być objęte zwrotem (art. 205 § 1 p.p.s.a.).