II SA/Lu 983/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Sędzia NSA Maria Wieczorek - Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 marca 2019 r. sprawy ze skargi W. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2018 r., nr SKO.[...] w przedmiocie zasiłku stałego oddala skargę. Zaskarżoną do sądu decyzją z dnia 21 listopada 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania W. N. od decyzji z dnia [...] r., nr [...], wydanej z up. Prezydenta [...] przez Kierownika Miejskiego Ośrodka Społecznej w K. w przedmiocie uchylenia w całości decyzji nr [...] z dnia [...] r. przyznającej zasiłek stały i składki na ubezpieczenie zdrowotne z dniem 1 czerwca 2018 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096) i z art. 37 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 930 ze zm.) - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o następujący stan faktyczny. Decyzją z dnia [...] r. organ I instancji przyznał W. N. świadczenie w formie zasiłku stałego na okres od dnia 1 czerwca 2018 r. do 31 maja 2019 r. Następnie decyzją z dnia [...] 2018 r. organ I instancji uchylił ww. decyzję argumentując, że zmianie uległa sytuacja zawodowa strony. Organ wskazał, że zmiana sytuacji zawodowej strony nastąpiła w związku z podjęciem przez skarżącego pracy zarobkowej na podstawie umowy w zakresie kierowania kandydatów do pracy za granicą u pracodawców zagranicznych, zawartej w dniu 9 kwietnia 2018 r. na okres 78 tygodni. Powołując się na art. 37 ustawy o pomocy społecznej organ wyjaśnił, że zasiłek stały przysługuje osobie samotnie gospodarującej niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Ponadto organ wskazał, że skarżący nie wykonuje pracy w warunkach pracy chronionej, a także wykonuje pracę zarobkową poza granicami kraju. W odwołaniu od powyższej decyzji W. N. przedstawił swoją trudną sytuację życiową spowodowaną tym, że jest osobą schorowaną, a podjęcie pracy jest szansą na spłacenie zaciągniętych zobowiązań. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] 2018 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Z ustaleń organu wynika, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym. Ponadto zawarł on umowę o pracę od dnia 13 kwietnia 2018 r. na okres 78 tygodni, na podstawie której został zatrudniony jako pracownik produkcji u jednego z klientów agencji pośrednictwa pracy za granicą. Organ wyjaśnił, że zasiłek stały jest świadczeniem, które organ administracji jest zobowiązany przyznać, jeśli strona spełnia przesłanki wskazane w ustawie. Jedną z takich przesłanek jest posiadanie orzeczenia o niepełnosprawności, z którego wynika, że strona jest całkowicie niezdolna do pracy. W ocenie organu odpadła przesłanka uzasadniająca przyznanie świadczenia, bowiem jak wynika z akt sprawy skarżący nie wykonywał pracy w warunkach pracy chronionej. Ponadto praca ta była wykonywana poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, co oznacza, że skarżący nie przebywał na terytorium kraju w celu pobierania świadczenia. Na powyższe rozstrzygniecie organu W. N. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W złożonym piśmie skarżący zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez jego niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji błędne uznanie, że odpadła przesłanka uzasadniająca przyznanie skarżącemu pomocy społecznej w postaci zasiłku stałego; 2. naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności brak ustalenia czy pomimo podjęcia przez skarżącego pracy zarobkowej zmianie uległa jego sytuacja życiowa, podczas gdy okoliczność ta ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie, b) art. 80 ustawy kodeks postępowania administracyjnego poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i na tej podstawie nieprawidłowe uznanie, że argumenty skarżącego przytoczone w odwołaniu pozostają bez wpływu na zapadłe rozstrzygnięcie, podczas gdy skarżący wskazywał, że podjęcie przez niego pracy nie spowodowało zmiany jego sytuacji życiowej i zdrowotnej, która była przesłanką przyznania mu zasiłku stałego. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia 19 czerwca 2018 r. Wyjaśnił, że jego sytuacja osobista i materialna jest trudna, bowiem jest osobą samotnie gospodarującą i niepełnosprawną, ponadto posiada znaczne zadłużenie, m.in. z tytułu zaległości czynszowych i wobec osób prywatnych. Zadłużenie to oscyluje aktualnie w granicach [...] zł. Skarżący wskazuje, że mieszka w lokalu komunalnym, a wysoka zaległość czynszowa stwarzała dla niego uzasadnioną obawę przez utratą miejsca zamieszkania, dlatego też nie mogąc znaleźć w kraju pracy, która odpowiadałaby wskazaniom adekwatnym do stopnia jego niepełnosprawności, podjął pracę sezonową poza granicami RP mimo złego stanu zdrowia. Przyznane mu bowiem formy pomocy społecznej były niewystarczające, aby mógł on zabezpieczyć swoje podstawowe potrzeby życiowe, a ponadto spłacać zadłużenie w miesięcznych ratach. Przy pobieranych świadczeniach skarżący mógłby zaoferować swoim wierzycielom jedynie spłaty symboliczne, na które nie wyraziliby zgody i co nie uchroniłoby go przed negatywnymi skutkami. Jak wskazuje w dalszym ciągu zmaga się z wieloma chorobami oraz nie jest w stanie sam zabezpieczyć wszystkich swoich usprawiedliwionych potrzeb. W ocenie skarżącego dla rozpoznania niniejszej skargi powinno mieć zatem znaczenie, że uzyskany z pracy dochód przeznaczył on na spłatę zadłużenia z tytułu opłat czynszowych, aby uchronić się przed eksmisją. Istotne jest również, że środków tych skarżący nie mógł przeznaczyć na przezwyciężenie swojej trudnej sytuacji życiowej, w jakiej na co dzień się znajduje i na polepszenie standardów swojego funkcjonowania. W dalszym bowiem ciągu jest osobą ubogą, niezdolną do samodzielnego zabezpieczenia swojej egzystencji. Skarżący powołując się na art. 67 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego, wskazuje, że ustalenia organu stanowiące podstawę do wydania zaskarżonej decyzji nie mogą zostać uznane za obiektywnie uzasadnione, gdyż nie uwzględniają wszystkich okoliczności, w tym złożoności trudnej sytuacji życiowej skarżącego, a w szczególności motywów podjęcia przez niego pracy poza granicami RP oraz stopnia jego ubóstwa. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga jest niezasadna bowiem zaskarżone orzeczenie prawa nie narusza. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2018 r. nr SKO utrzymująca w mocy decyzję MOPS w K. z dnia [...] [...] r., w przedmiocie uchylenia w całości decyzji nr [...] z dnia [...] r. przyznającej dla W. N. zasiłek stały i składki na ubezpieczenie zdrowotne z dniem 1 czerwca 2018 r. Materialnoprawną podstawę decyzji z dnia 21 listopada 2018 r. stanowił art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U.2018 r. poz. 1508 - dalej jako "u.p.s." Zgodnie z tym przepisem, decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej w aspekcie formalnoprawnym rodzi materialnoprawny skutek w postaci cofnięcia nabytych praw lub ich odmiennego ukształtowania. Podstawowe przypadki dopuszczające ograniczenie zasady ochrony praw nabytych określa kodeks postępowania administracyjnego między innymi w art. 155 k.p.a., dającym możliwość uchylenia lub zmiany prawidłowej decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, za zgodą strony, czy też w art. 163 k.p.a. stanowiącym, że organy administracji publicznej mogą uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach, o ile przewidują to przepisy szczególne. Jako przesłanki wydania decyzji, na podstawie przepisu art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej ustawodawca do grupy przesłanek, których istnienie powoduje obligatoryjną zmianę lub uchylenie decyzji, zaliczył zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony oraz pobranie nienależnego świadczenia. Postępowanie w sprawie zmiany decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. jest postępowaniem nowym w stosunku do tego, w którym wydano decyzję podlegającą wzruszeniu, a decyzja wydana w tym trybie - jako konstytutywna - kształtować może na nowo sytuację prawną strony. Każda z przesłanek wymienionych w art. 106 ust. 5 u.p.s. stanowi samodzielną, odrębną podstawę uchylenia lub zmiany decyzji, a zakresy tych podstaw są rozłączne. Z analizowanego przepisu wynika również, że każda zmiana sytuacji materialnej czy osobistej może powodować zmianę lub uchylenie decyzji. Zmiana decyzji zgodnie art. 106 ust. 5 zd. 2 może nastąpić również na korzyść strony i w tym przypadku nie wymaga się jej zgody. W świetle art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Natomiast ust. 2 pkt 2 cytowanego przepisu stanowi, że zasiłek stały ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej - różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby. Z powyższych regulacji wynika, że przesłanki warunkujące przyznanie zasiłku stałego zostały ściśle określone w przepisach prawa. Organ pomocowy wydając decyzję o przyznaniu tego rodzaju świadczenia, pozbawiony więc został tak zwanego "luzu decyzyjnego", a zapadła decyzja nie ma charakteru uznaniowego. Zatem tylko spełnienie przez wnioskodawcę kryteriów ustawowych skutkować może przyznaniem zasiłku stałego w określonej wysokości. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że skarżący jest osobą samotnie gospodarującą, z orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Z akt sprawy wynika, że skarżący spełniał przesłanki z art. 37 ust.1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, aby przyznać mu świadczenie socjalne w postaci zasiłku stałego. Jego sytuacja życiowa i majątkowa, której nie jest w stanie sam przezwyciężyć, uzasadniały przyznanie mu świadczenia w postaci zasiłku stałego. Z przeprowadzonego w dniu [...] 2018 r. wywiadu środowiskowego wynika, że W. N. zawarł umowę o pracę od dnia 13 kwietnia 2018 r. na okres 78 tygodni. Strona została zatrudniona jako pracownik produkcji u jednego z klientów agencji pośrednictwa pracy za granicą. Z powyższego wynika zatem, że skarżący w okresie przyznawania mu świadczenia w postaci zasiłku stałego był zatrudniony na umowę o pracę na czas nieokreślony, o czym nie poinformował organu składając wniosek o przyznanie tego świadczenia. Podnieść przy tym należy, że nie wykonuje on pracy w warunkach pracy chronionej. Niewątpliwie zatem zmianie uległa sytuacja zawodowa skarżącego, która uprawniała go do przyznania mu świadczenia socjalnego w postaci zasiłku stałego. Skarżący nie kwestionuje bowiem, że podjął zatrudnienie pomimo, że posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, z którego wynika że jest całkowicie niezdolny do pracy. Definicję całkowitej niezdolności do pracy określa art. 6 ust. 1 u.p.s., zgodnie z jego treścią całkowita niezdolność do pracy jest to niezdolność do pracy w rozumieniu przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych albo zaliczenie do I lub II grupy inwalidów lub legitymowanie się znacznym lub umiarkowanym stopniem niepełnosprawności w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Ponadto, zgodnie z art. 4 ust.2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r., o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 511) do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej lub wymagającą czasowej albo częściowej pomocy innych osób w celu pełnienia ról społecznych. W niniejszej sprawie organy obu instancji prawidłowo uznały, że nastąpiła zmiana okoliczności, a mianowicie sytuacji zawodowej skarżącego, w związku z podjęciem pracy zarobkowej na podstawie umowy o pracę od dnia 13 kwietnia 2018 r. W konsekwencji nastąpiła zmiana okoliczności, które uprawniały skarżącego do pobierania zasiłku stałego. Należy mieć na uwadze, że szczególne zasady przyznawania pomocy społecznej wyrażone w ustawie o pomocy społecznej obligują organ do dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy i jakakolwiek zmiana w sytuacji dochodowej lub osobistej osoby pobierającej świadczenia powoduje konieczność zweryfikowania tych okoliczności i rozstrzygnięcia zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Konkludując Sąd nie podziela ani zarzutów naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), ani zarzutu wadliwej wykładni i nieprawidłowego zastosowania art. 37 ust. 1 u.p.s. Sąd nie znalazł podstaw ani do zakwestionowania ustaleń faktycznych organu, ani prawidłowości ich oceny. Należy wskazać, że wspomnianych ustaleń skarżący nie kwestionował, jednakże przedstawił odmienny pogląd dotyczący przesłanek do przyznania mu zasiłku stałego. Zdaniem skarżącego, takimi przesłankami, w jego przypadku są przede wszystkim stan zdrowia oraz trudna sytuacja finansowa. Podkreślić należy, że w sprawie bezspornym jest, iż skarżący znajduje się w trudnej sytuacji materialnej i zdrowotnej, jednakże zgodnie z intencją ustawodawcy celem pomocy społecznej jest jedynie udzielenie wsparcia osobom, które składają wniosek o taką pomoc, a także umożliwienie im przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Wbrew zarzutom podniesionym przez skarżącego, uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest prawidłowe, organ przedstawił zarówno wszystkie ustalenia faktyczne, sposób ich oceny oraz w jasny sposób wyraził argumenty, które doprowadziły do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sądu niezasadne są również zarzuty naruszenia przepisów Konstytucji. Artykuł 67 Konstytucji wyraża prawo obywatela do zabezpieczenia społecznego (w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo, po osiągnięciu wieku emerytalnego, jak również w razie pozostawania bez pracy nie z własnej woli i przy braku innych środków utrzymania). W rozważanej sprawie, organ zastosował dyspozycję art. 67 Konstytucji przyznając skarżącemu zasiłek stały oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne, jednak gdy powziął wiadomość, że skarżący nie spełnia przesłanek do otrzymywania wskazanego świadczenia uchylił decyzję przyznającą to świadczenie. Nie można zatem stwierdzić, aby naruszono art. 67 Konstytucji, bowiem wykonując pracę nie w zakładzie chronionym, skarżący sam pozbawił się możliwości otrzymywania świadczenia społecznego w postaci zasiłku stałego. Dodatkowo wskazać należy, że ustawodawca w art. 106 ust. 5 u.p.s. konsekwentnie posługuje się pojęciami: "zmienia" i "uchyla" decyzję. Oznacza to, że zarówno zmiana decyzji pierwotnej przyznającej świadczenie z pomocy społecznej, jak i jej uchylenie mają charakter konstytutywny, bo tworzy, zmienia lub uchyla stosunki prawne, przy czym ta zmiana konkretnej sytuacji prawnej następuje z mocy samej decyzji. Konstytutywny charakter decyzji, o której mowa w przepisie art. 106 ust. 5 u.p.s. przesądza więc, że tego rodzaju decyzja może wywierać tylko skutki ex nunc, tj. na przyszłość. Wobec tego brak jest jakichkolwiek podstaw by uchylać lub zmieniać decyzje przyznające prawa do określonych świadczeń z pomocy społecznej z mocą wsteczną - ex tunc. Takie skutki można wiązać jedynie z decyzjami deklaratoryjnymi, tj. potwierdzającymi zaistniały już stan rzeczy. Tego rodzaju decyzje nie są jednak wydawane na gruncie ustawy o pomocy społecznej ( por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 stycznia 2011 r. sygn. akt IV SA/Wr 317/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 676/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 8 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 1097/16, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 18 marca 2015 r. , sygn. akt II SA/Bd 1331/14). Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zaskarżone decyzje nie naruszają przepisów prawa, a rozstrzygniecie organów jest prawidłowe, wobec czego Sąd, na podstawie art.151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.