II SA/Lu 990/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marzena Okoń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty L. z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego K. W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] października 2021 r., po rozpoznaniu odwołania K. W. (dalej jako: skarżący), Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z [...] sierpnia 2021 r., w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku usługowego. Stan sprawy, w którym wydano decyzję przedstawia się następująco: Na wniosek inwestorów – A. i D. C. oraz T. C., wskazaną wyżej decyzją z [...] sierpnia 2021 r. Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku usługowego z zewnętrznymi instalacjami na działce nr ew. [...] w miejscowości B.. Od decyzji Starosty odwołanie wniósł skarżący podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego. Zarzuty dotyczyły kwestii naruszenia przepisów techniczno-budowlanych w zakresie odpowiedniej szerokości drogi dojazdowej do budynku oraz usytuowania budynku bezpośrednio przy granicy z działką sąsiadującą. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, wskazaną na wstępie decyzją z [...] października 2021 r., Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, że inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] grudnia 2003 r. Działka nr [...] znajduje się w terenach oznaczonych symbolem MN/U - tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługi, gdzie obiekty usługowe mogą być realizowane na warunkach ustalonych dla terenów U. Inwestorzy planują budowę budynku usługowego dwukondygnacyjnego z poddaszem użytkowym (plan miejscowy dopuszcza nie więcej niż 3 kondygnacje), z przeznaczeniem pod lokale handlowe, drobne usługi z wykluczeniem gastronomii. Zgodnie ze sporządzonym bilansem terenu powierzchnia zabudowy wynosi 28,22% powierzchni działki (przy wskazanej w planie maksymalnej powierzchni zabudowy do 50%). Zaprojektowano 5 naziemnych miejsc postojowych, w tym jedno dla osób niepełnosprawnych (w światle planu istnieje obowiązek zapewnienia miejsc parkingowych w ilości w pełni zaspokajającej potrzeby wynikające ze sposobu zagospodarowania działki bądź terenów sąsiednich, w formie urządzenia naziemnych miejsc postojowych, jednokondygnacyjnych obiektów budowlanych bądź garaży blaszanych). Wbrew zarzutom podniesionym w odwołaniu lokalizacja planowanego budynku nie narusza przepisów odnoszących się do minimalnych odległości budynku od granicy działki. W świetle § 2 pkt 3 obowiązującego dla działki inwestycyjnej planu (ustalenia ogólne) dopuszcza się lokalizację budynków przy granicy działki z zachowaniem obowiązujących lub nieprzekraczalnych linii zabudowy od dróg i ulic. W kwestii dostępu do drogi publicznej Wojewoda wyjaśnił, że dostęp został zapewniony poprzez działkę nr [...], która stanowi drogę wewnętrzną, będącą własnością gminy B. . W świetle dołączonego przez inwestorów pisma Burmistrza B. przedmiotowa działka stanowi ogólnodostępną gminną drogę wewnętrzną, a korzystanie z niej nie wymaga dodatkowych pozwoleń. Co do zarzutu braku wymaganej zgodnie z przepisami warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie szerokości przez wskazaną drogę wewnętrzną, Wojewoda wskazał, że kwestia zgodności dróg publicznych z przepisami techniczno-budowlanymi nie ma dla oceny dostępu do drogi publicznej decydującego znaczenia. W ocenie Wojewody projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany są kompletne, posiadają wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia. W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Wojewody A. W. zarzucił naruszenie: (1) zasad prawdy obiektywnej, praworządności oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, do których to naruszeń doszło poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego bez dogłębnej analizy stanu faktycznego, w sposób ukierunkowany na uwzględnienie wniosku i udzielenie inwestorowi pozwolenia na budowę pomimo braku podstaw, co skutkowało wydaniem decyzji pozytywnej dla inwestora pomimo, że planowana inwestycja nie posiada wymaganego dojazdu i dojścia ze strony drogi publicznej o szerokości co najmniej 5 m, a także, że planowany budynek o tak znacznej wysokości ma zostać posadowiony bezpośrednio w granicy z działką nr [...]; (2) art. 9 i art. 11 k.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw uwzględnienia wniosku i przesłanek wydania decyzji, w sytuacji gdy inwestycja nie ma zapewnionego dojścia i dojazdu umożliwiającego dostęp do drogi publicznej a także oddziałuje nadmiernie na grunt sąsiedni i będzie posadowiona bezpośrednio w granicy z działką sąsiednią; (3) art. 138 § 1 ust. 2, względnie art. 138 § 2 k.p.a., poprzez zaniechanie ich zastosowania, a w konsekwencji zaniechanie uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji (4) § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; Dz. U. 2019, poz. 1065, ze zm.; dalej jako: r.w.t.), poprzez wydanie pozwolenia na budowę w sytuacji braku wymaganego dojścia i dojazdu umożliwiającego odpowiedni dostęp do drogi publicznej; (5) przepisów prawa budowlanego, poprzez zezwolenie na nieprawidłowe usytuowanie planowanego budynku względem granic sąsiedniej działki, tj. bezpośrednio w granicy działek. Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie decyzji wydanych przez organy obydwu instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Sprawa została rozpoznana na rozprawie przeprowadzonej zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095, ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością jej uchylenia. Z uwagi na to, że uchybieniami dotknięta jest także decyzja wydana w I instancji, należało uchylić również i tą decyzję, działając w oparciu o art. 135 p.p.s.a. Należy przy tym zauważyć, że zarzuty skargi są niezasadne, tym niemniej jednak sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi i powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), lecz ma dokonać kompleksowej oceny legalności zaskarżonego aktu. W rozpoznawanej sprawie Sąd uchylił decyzje z przyczyn całkowicie innych niż powołane w skardze. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów skargi należy zauważyć, że dotyczą one w istocie dwóch kwestii: po pierwsze naruszenia § 14 ust. 2 r.w.t. poprzez brak zapewnienia dojazdu drogą o szerokości nie mniejszej niż 5 m. Po drugie, usytuowania obiektu w granicy działki nr [...], co utrudni lub uniemożliwi zabudowę działki nr [...]. W odniesieniu do pierwszego zarzutu trzeba przypomnieć, że zgodnie z § 14 ust. 1 r.w.t., do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m. Z kolei zgodnie z ust. 2 tego paragrafu, dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów. Należy zauważyć, że projekt zagospodarowania w zakresie rozwiązań komunikacyjnych nie przewiduje rozwiązania w postaci ciągu pieszo-jezdnego, lecz rozdziela dostęp do budynku dla ruchu pieszego i ruchu kołowego (projekt zagospodarowania terenu, część opisowa, pkt 3.1.9 i 3.1.10). Dostęp dla ruchu kołowego ma być zapewniony od strony ul. [...]. Z kolei dostęp dla ruchu pieszego – od strony południowej działki nr [...], przylegającej do drogi wewnętrznej. W związku z tym w sprawie nie ma zastosowania § 14 ust. 2, odnoszący się do ciągu pieszo-jezdnego, gdyż projekt nie przewiduje takiego rozwiązania, łączącego dojazd i dojście dla pieszych do projektowanego budynku. Dostęp dla ruchu pieszego i kołowego będą zapewnione z dwóch przeciwnych stron działki inwestycyjnej. W tej sytuacji zastosowanie znajduje § 14 ust. 1 r.w.t., który wymaga zapewnienia szerokości jezdny drogi dojazdowej minimum 3 m. Wymóg ten został spełniony. W odniesieniu do drugiego zarzutu trafne jest stanowisko Wojewody, wskazującego na § 12 ust. 2 r.w.t., wprowadzający jeden z wyjątków od podstawowych norm odległościowych wyrażonych w ust. 1. W świetle tego przepisu, sytuowanie budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę granicy, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość. W rozpoznawanej sprawie podstawą do zastosowania analizowanego wyjątku są postanowienia obowiązującego dla obszaru, na którym znajduje się działka inwestycyjna, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] grudnia 2003 r. Jak trafnie wskazał Wojewoda, w świetle § 2 pkt 3 planu miejscowego (ustalenia ogólne) dopuszcza się lokalizację budynków przy granicy działki z zachowaniem obowiązujących lub nieprzekraczalnych linii zabudowy od dróg i ulic. Usytuowanie spornego budynku bezpośrednio przy granicy działki jest zatem w pełni dopuszczalne prawem. Nie sposób zrozumieć, w czym skarżący upatruje wpływu takiego usytuowania budynku na możliwość zabudowy działki nr [...], jeśli wziąć pod uwagę, że jakakolwiek zabudowa bezpośrednio sąsiadujących działek nr [...] i [...] jest niemożliwa, z uwagi na szerokość tych działek (vide: mapy w projekcie budowlanym, numeracja działek wyraźniej wskazana w mapie dołączonej do akt organu I instancji; bez numeracji kart). Jak wskazano wyżej, w sprawie wystąpiły jednak problemy nie podniesione w skardze, które skutkowały koniecznością uchylenia rozstrzygnięć wydanych przez organy obydwu instancji. Po pierwsze, działka nr [...] stanowiąca teren inwestycji jest objęta ochroną konserwatorską w dwóch aspektach. Z jednej strony, znajduje się w obrębie układu urbanistycznego B. ujętego w gminnej ewidencji zabytków. Z drugiej strony, położona jest w obrębie archeologicznego zabytku nieruchomego, włączonego do wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków (vide: postanowienie L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] czerwca 2021 r., k. 4 akt adm. organu I instancji). W takiej sytuacji zastosowanie znajduje art. 39 ust. 3 P.b., zgodnie z którym w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. W rozpoznawanej sprawie procedura współdziałania organów została przeprowadzona, ale w sposób wadliwy. Podstawę do zastosowania procedury współdziałania stanowi przepis prawa materialnego, czyli w tym przypadku art. 39 ust. 3 P.b., jednak jej przebieg regulują przepisy procesowe, tj. art. 106 i ew. 106a k.p.a. Nie ma wątpliwości, że stanowisko organu współdziałającego ma być wyrażone w formie postanowienia, na które służy zażalenie. Wynika to wprost z art. 106 § 5 k.p.a. Nie ma też wątpliwości, w świetle ugruntowanych poglądów doktryny i orzecznictwa, że formy współdziałania różnią się mocą wiążącą. O ile opinia zasadniczo jest uznawana za formę niewiążącą, o tyle uzgodnienie stanowi formę wiążącą, w tym sensie, że organ nie może wydać decyzji sprzecznej ze stanowiskiem organu współdziałającego, który odmawia uzgodnienia. Prawidłowe zastosowanie procedury współdziałania organów na podstawie art. 39 ust. 3 P.b. i art. 106 k.p.a. polega zatem na wydaniu przez organ ochrony konserwatorskiej postanowienia, w którym jednoznacznie uzgodni albo odmówi uzgodnienia rozstrzygnięcia w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W rozpoznawanej sprawie L. WKZ dwukrotnie wyrażał stanowisko. W pierwszym przypadku przybrało ono prawidłową postać postanowienia odmawiającego uzgodnienia (postanowienie z [...] czerwca 2021 r., k. 4 akt adm. organu I instancji). W drugim przypadku stanowisko zostało wyrażone w postaci zwykłego pisma, bez formy postanowienia, co więcej rozstrzygnięcie w nim zawarte ma ewidentnie postać opinii, a nie uzgodnienia (pismo z [...] sierpnia 2021 r., k. 10 akt adm. organu I instancji). Jakkolwiek z treści pisma wynika pozytywne stanowisko co do zgodności zamierzenia inwestycyjnego z wymogami ochrony konserwatorskiej, to nie ulega wątpliwości, że nie jest to uzgodnienie wydane w formie postanowienia. Biorąc pod uwagę, że opinia i uzgodnienie stanowią zupełnie inne postacie stanowiska organu współdziałającego co do mocy wiążącej, procesowy wymóg formy postanowienia, oraz to, że postanowienie wyrażające stanowisko organu współdziałającego jest zaskarżalne, powinno zatem być doręczone wszystkim stronom postępowania (art. 125 § 1 k.p.a.), nie sposób uznać powyższego uchybienia za nieistotne, pomijalne przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji. Po drugie, w ocenie Sądu organy nieprawidłowo dokonały weryfikacji projektu w aspekcie analizy przesłaniania, w kontekście wymogów techniczno-budowlanych wynikających z § 13 r.w.t. Trzeba w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z przywołanym przepisem, odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli: (1) między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż: a) wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m, b) 35 m - dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m; (2) zostały zachowane wymagania, o których mowa w § 57 i 60 (ust. 1). W. przesłaniania, mierzy się od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części (ust. 2). Dopuszcza się sytuowanie obiektu przesłaniającego w odległości nie mniejszej niż 10 m od okna pomieszczenia przesłanianego, takiego jak maszt, komin, wieża lub inny obiekt budowlany, bez ograniczenia jego wysokości, lecz o szerokości przesłaniającej nie większej niż 3 m, mierząc ją równolegle do płaszczyzny okna (ust. 3). Odległości, o których mowa w ust. 1 pkt 1, mogą być zmniejszone nie więcej niż o połowę w zabudowie śródmiejskiej (ust. 4). W tym kontekście, w uzasadnieniu decyzji Wojewody brak jest jakiegokolwiek odniesienia do tej kwestii, choć z uwagi na gęstą zabudowę w obszarze, na którym znajduje się działka inwestycyjna oraz podnoszone w odwołaniu od decyzji zarzuty dotyczące umiejscowienia obiektu na działce w sposób negatywnie oddziałujący na działki sąsiednie, Wojewoda powinien wyrazić w tym zakresie swoje stanowisko w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto, co jeszcze istotniejsze, wątpliwości wzbudza zawartość projektu w tym zakresie. W projekcie znajduje się analiza graficzna, ale nie ma żadnych wyjaśnień opisowych. Jest to w rozpoznawanej sprawie istotny mankament projektu. Na podstawie samej analizy graficznej, bez towarzyszącego jej opisu nie sposób jednoznacznie przesądzić, czy analiza została prawidłowo przeprowadzona przez projektanta. Nie wiadomo, w jaki sposób projektant przyjął ustalenia niezbędne do zbadania zgodności rozwiązań projektowych z § 13 r.p.w. Nie wiadomo, na jakiej wysokości są umiejscowione okna w budynku przesłanianym, nie wiadomo, jaka jest wysokość przesłaniania, nie wiadomo, czy projektant zastosował wymogi łagodniejsze, dla zabudowy śródmiejskiej (ust. 4). Co więcej, z analizy graficznej wynika, że jedno z ramion kąta zachodzi na projektowany budynek, a płaszczyzna mająca oznaczać zakres przesłaniania istniejącego budynku sąsiedniego została wyznaczona nie w granicach wyznaczonych ramionami kąta, ale w węższym zakresie, w sposób omijający ścianę budynku przesłanianego. Bez wyjaśnień ze strony projektanta tych wątpliwości nie da się rozstrzygnąć. Organy administracji architektoniczno-budowlanej powinny były zatem wezwać projektanta do złożenia dodatkowej dokumentacji (np. analizy również w formie opisowej), pozwalającej na jednoznaczne przekonanie się, że założenia przyjęte do analizy i jej konkluzje są prawidłowe. Tym samym organy nie przeprowadziły prawidłowej weryfikacji projektu w tym zakresie. Po trzecie, jak wynika z zawartej w projekcie analizy przesłaniania i nasłonecznienia oraz analizy zasięgu oddziaływania obiektu w części opisowej projektu zagospodarowania terenu – architektura (pkt 7.2.2) już sam projektant dostrzegł, że projektowany budynek "ogranicza możliwości zabudowy działki nr [...] poprzez wymuszenie odsunięcia okien na odległość większą niż 4 m od granicy działki". Niewątpliwie zatem działka nr [...] mieści się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego stanowiącego przedmiot postępowania (art. 3 pkt 20 P.b.), a tym samym właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca tej nieruchomości powinien być stroną tego postępowania (art. 28 ust. 2 P.b.). W aktach administracyjnych brakuje jakiegokolwiek dokumentu pozwalającego na ustalenie, kto dysponuje prawami do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, w szczególności nie ma wypisu z ewidencji gruntów. Nie wiadomo zatem, na jakiej podstawie Starosta ustalił krąg stron postępowania, w szczególności nie wiadomo, czy umożliwiono udział jako stronie postępowania właścicielowi działki nr [...]. Tym samym Sąd nie jest w stanie stwierdzić, czy krąg stron postępowania został ustalony prawidłowo. Akta powinny być kompletne, aby umożliwić sądowi przeprowadzenie prawidłowej kontroli legalności zaskarżonego aktu, nie ograniczającej się wyłącznie do zarzutów skargi. Powyższe uwagi prowadzą do konkluzji, że w rozpoznawanej sprawie organy administracji architektoniczno-budowlanej nie zrealizowały w pełni obowiązku wszechstronnego i wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie niezbędnym do prawidłowego rozstrzygnięcia, naruszając tym samym zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Naruszenie to bez wątpienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem od tych ustaleń zależy prawidłowa ocena przedłożonego projektu budowlanego. W dalszej konsekwencji doprowadziło to do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. poprzez brak pełnej, wszechstronnej analizy zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Z powyższych przyczyn należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję Wojewody z [...] października 2021 r., jak i poprzedzającą ją decyzję Starosty z [...] sierpnia 2021 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329). Uchylenie rozstrzygnięć wydanych przez organy obydwu instancji powoduje konieczność ponownego rozpatrzenia przez Starostę wniosku inwestora. Obowiązkiem organu będzie przede wszystkim dokonanie ponownej oceny zgodności projektu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, w kontekście wyżej przedstawionych zastrzeżeń, odnoszących się do kwestii prawidłowego dopełnienia obowiązku uzgodnienia projektu z wojewódzkim konserwatorem zabytków, pełnego wyjaśnienia kwestii przesłaniania oraz prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania Z przedstawionych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Zwrot kosztów objął uiszczony wpis od skargi w kwocie 500 zł. Skarżący nie wykazał, aby poniósł inne koszty postępowania, podlegające zwrotowi.