II SA/Lu 994/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agata Jakimiuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] marca 2022 r. sprawy ze skargi T. M. - P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2021 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] lipca 2021 r., znak: [...] Decyzją z dnia 13 października 2021r., znak: SKO.1330/21 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu po rozpatrzeniu odwołania T. M. - P. utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Zamość przez Zastępcę Kierownika Działu Świadczeń Miejskiego Centrum Pomocy Rodzinie w Zamościu z dnia 23 lipca 2021r. znak: MC.II.5211.12555.1.001624.2021 o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem M. P. . W uzasadnieniu organ Kolegium wyjaśniło, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek skarżącej T. M. - P. z 12 lipca 2021r. Odmawiając uwzględnienia wniosku organ I instancji przytoczył treść przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020r., poz. 111 ze zm.), dalej jako "u.ś.r.", zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury oraz treść przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., w myśl którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ ustalił, że M. P. pozostaje w związku małżeńskim z wnioskodawczynią, a ona sama ma ustalone prawo do emerytury. W odwołaniu T. M. wyjaśniła, że jej mąż jest inwalidą I grupy z powodu wzroku i ogólnego stanu zdrowia, a aktualnie jego zdrowie się pogorszyło, gdyż przeszedł operację na kręgosłup i ma chorobę nerek. Wskazała, że pobiera emeryturę, a dochód rodziny jest niewystarczający na podstawowe utrzymanie, dlatego świadczenie pielęgnacyjne w kwocie 1971 zł wpłynęłoby na poprawę ich sytuacji. Podniosła, że jest zdecydowana zawiesić emeryturę z ZUS. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło odwołania i wskazaną wyżej decyzją utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Za przyczynę uzasadniającą odmowę przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego Kolegium uznało to, że skarżąca pobiera emeryturę, co jednoznacznie wynika z decyzji ZUS Oddział w B. z dnia 20 października 2017r. i z decyzji w sprawie waloryzacji emerytury z dnia 1 marca 2021r. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. - świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Dodatkowo Kolegium podkreśliło, że stosownie do art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wyłącznie osobom rezygnującym z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki, a więc skierowane jest do osób aktywnych zawodowo, które na skutek konieczności rezygnacji z pracy nie mają dochodów i nie mają jednocześnie uprawnień do świadczeń z systemu zabezpieczenia społecznego. Zdaniem Kolegium, emeryt taką osobą nie jest. Jak bowiem wskazał NSA w wyroku z 7 maja 2020 r., I OSK 1049/19 – "świadczenie przyznawane na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie jest przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, która wynika z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności osobistego sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu". Skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, którą aktualnie pobiera. Emerytura ta jest niższa od kwoty świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawodawca nie przewidział jednak prawnej możliwości zastępowania świadczeń z systemu zabezpieczenia społecznego (w niniejszej sprawie emerytury z ZUS), świadczeniami rodzinnymi, w tym świadczeniem pielęgnacyjnym, czy też mechanizmu wyrównywania świadczeń, poprzez wypłatę różnicy, pomiędzy kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a kwotą emerytury. Przepisy prawa nie przewidują także możliwości rezygnacji z ustalonego prawa do emerytury. Powyższe okoliczności uzasadniały odmowę przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Natomiast za błędne uznało Kolegium stanowisko organu I instancji, że przeszkodą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.), w sytuacji gdy o przyznanie świadczenia występuje sam małżonek. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że małżonka należy uznać za osobę uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego wymienioną w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., na której, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek o charakterze alimentacyjnym. Dodało również, że powodem odmowy nie może być też to, że niepełnosprawność męża skarżącej powstała w wieku późniejszym, niż określony w art. 17 ust. 1b u.ś.r. (tak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., K 38/13). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie T. M. – P. domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji. Podniosła, że w okresie rozpatrywania sprawy możliwe było ubieganie się o świadczenie pielęgnacyjne z zawieszeniem emerytury bądź o dopłatę do emerytury wyrównującej kwotę świadczenia. Wskazała, że dostarczyła do Kolegium wszystkie wymagane dokumenty oraz że już w toku postępowania odwoławczego stan zdrowia jej męża pogorszył się istotnie (wykryto u niego nowotwór), z czym wiążą się znaczne wydatki. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Kontrolując zaskarżoną decyzję w zakresie jej zgodności z obowiązującymi przepisami, Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, ponieważ w okolicznościach niniejszej sprawy wydanie decyzji odmownej było co najmniej przedwczesne. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. - świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. - świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty (...). Przyznanie świadczenia jest zatem możliwe wyłącznie wtedy, gdy zachodzą przesłanki pozytywne z art. 17 ust.1 u.ś.r., a jednocześnie nie zachodzą przesłanki negatywne, w tym z art. 17 ust.5 pkt 1 lit a. Na gruncie treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. regulującej kwestię zbiegu uprawnień do świadczeń rodzinnych osób, mających ustalone prawo do wymienionych w tym przepisie świadczeń o emerytalnym charakterze dotychczasowe orzecznictwo nie było jednolite. Początkowo przepis ten był interpretowany zgodnie ze swoim brzmieniem językowym, co wykluczało przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji pobierania przez stronę emerytury. Przełomowy okazał się wyrok TK z 26 czerwca 2019 r., SK 2/17, który spowodował zmianę wykładni tego przepisu z językowej na celowościową, co oznacza, że obecnie jest on rozumiany w ten sposób, że przyznanie prawa do renty/emerytury nie wyklucza automatycznie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. (por. wyrok NSA z 28 czerwca 2019 r., I OSK 757/19). W związku z tym wykształcił się obecnie pogląd (wyroki NSA z: 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19; z 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20; z 11 sierpnia 2020 r., I OSK 764/20 i z 15 grudnia 2020 r., I OSK 1983/20), który Sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełni podziela, zgodnie z którym należy umożliwić osobie uprawnionej wybór jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. W niniejszej sprawie wybór dotyczy świadczeń przyznawanych przez dwa różne organy - organ pomocy społecznej i organ rentowy (emerytalny). W praktyce dokonuje się on poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do renty/emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2021r., poz.291 ze zm.), dalej jako "u.f.u.s.". Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu również na wniosek emeryta lub rencisty. Przy czym ustawodawca nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do renty/emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.f.u.s. skutkuje wstrzymaniem wypłaty renty/emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2). Zawieszenie tego prawa i wstrzymanie jej wypłaty powoduje odpadnięcie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., tj. posiadania prawa do renty/emerytury, które w tym wypadku wiązane być musi nie tylko z samym prawem, ale i z realizacją tego prawa w postaci wypłaty renty/emerytury. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona złoży decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20). O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ powinien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nadto, zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Należy przy tym podkreślić, że taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Nie można bowiem pomijać, że dla opiekunów pobierających emerytury/renty złożenie wniosku o ich zawieszenie i wstrzymanie wypłaty wiązać się może z uzasadnioną obawą pozostania przez pewien okres bez środków do życia (wznowienie wypłaty zgodnie z art. 135 ust. 1 u.f.u.s. następuje nie wcześniej, niż od miesiąca, w którym zgłoszono wniosek o wznowienie wypłaty) bądź z obawą, czy świadczenie w ogóle zostanie przyznane. W związku z tym, na organach przed wezwaniem do złożenia wymaganej decyzji o wstrzymaniu wypłaty, ciąży obowiązek ustalenia, czy w realiach danej sprawy wezwanie jest celowe. Organ rozpatrujący wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego musi więc w pierwszej kolejności ustalić, że wnioskodawca - poza tylko wykazaniem okoliczności związanej z prawem do renty/emerytury - spełnia wszystkie pozytywne przesłanki do przyznania mu świadczenia z art. 17 u.ś.r. W przypadku uznania, że przesłanek tych nie spełnia z innych przyczyn, niż wskazane w art. 17 ust. 5 u.ś.r. (przesłanka negatywna), wezwanie nie powinno być do strony kierowane (tak WSA w Bydgoszczy w wyroku z 17 marca 2021r., II SA/Bd 797/20). Tylko w sytuacji, gdy osoba spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera rentę/emeryturę, powinna ona dokonać wyboru jednego z tych świadczeń i zrezygnować z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie - emerytury. Brak jednoznacznej informacji, że wyłączną przeszkodą nieprzyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest brak decyzji o zawieszeniu/wstrzymaniu wypłaty renty/emerytury, może doprowadzić do sytuacji, że organ rentowy nie uwzględni wniosku o zawieszenie (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 31 maja 2017r., II UK 252/16). Zagwarantowanie przez organ stronie realnego wyboru pomiędzy przyznanym jej świadczeniem rentowym/ emerytalnym oznacza zatem wyłącznie taką sytuację, gdy organ stwierdzając, że zachodzą przesłanki do przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego, poinformuje o tym stronę, wyznaczając jej termin do złożenia wniosku o zawieszenie prawa do renty/emerytury oraz odpowiednich dokumentów, tj. w tym przypadku decyzji o wstrzymaniu wypłaty renty/emerytury (na podstawie art. 24a ust. 1-3 u.ś.r.). W niniejszej sprawie organy nie podjęły żadnych czynności procesowych w celu umożliwienia skarżącej dokonania takiego wyboru, pomimo tego, że w odwołaniu skarżąca wprost wyrażała taką chęć i na co Kolegium wprost wskazało w uzasadnieniu swojej decyzji; oznacza to, że decyzja odmowna jest co najmniej przedwczesna. Błędnie również stwierdziło Kolegium, że sam fakt bycia emerytem wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powodu braku przesłanki rezygnacji zatrudnienia/ niepodejmowania zatrudnienia. Pobieranie emerytury (renty) nie uniemożliwia bowiem podejmowania (dodatkowego) zatrudnienia i aktywności zawodowej, co nie budzi wątpliwości w obowiązującym stanie prawnym. To, czy osoba pobierająca emeryturę/rentę ze względu na stan zdrowia i wiek będzie mogła sprawować opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny w niezbędnym, koniecznym zakresie podlega indywidualnej ocenie, dokonywanej w ramach badania, czy zachodzi związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (niepodejmowaniem pracy) a zakresem koniecznej opieki. Natomiast wbrew przekonaniu skarżącej, aktualnie w orzecznictwie nie jest aprobowany pogląd o możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy a pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym, choć przez pewien czas takie stanowisko było wyrażane. Rozwiązanie to zostało bowiem zakwestionowane przez NSA w wyrokach z dnia 27 maja 2020 r. (sygn. akt I OSK 2375/19) oraz z dnia 18 czerwca 2020 r. (sygn. akt I OSK 254/20) ze względu na wątpliwości co do zachowania zasady równości oraz na komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe. W związku z tym obecnie w orzecznictwie odstępuje się od możliwości orzekania świadczenie pielęgnacyjnego w wysokości różnicy pomiędzy świadczeniem a świadczeniem niższym. Pozostaje natomiast konieczność zapewnienia stronie możliwości wyboru pomiędzy świadczeniem emerytalnym a świadczeniem pielęgnacyjnym, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022r., poz 329) uchylił decyzje organów obu instancji, jako wydane z istotnym naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania i w konsekwencji także z naruszeniem art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 1 lit. "a" oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględni przedstawione stanowisko Sądu, umożliwiając skarżącej dokonanie wyboru świadczenia.