II SA/Lu 995/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA M. Kierek, Sędziowie NSA J. Dudek, J. Stelmasiak (spr.), Protokolant B.Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2004 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki 1/ uchyla zaskarżoną decyzję 2/ zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz K. W. 10 / dziesięć/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]czerwca 2002 r. /znak: [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm./ w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r. Nr 105, poz. 1126 ze zm./ - po rozpatrzeniu odwołania K. W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] kwietnia 2002 r. /znak: [...] odmawiającej wydania D. i J. S. nakazu rozbiórki wykonanych robót budowlanych związanych z rozbudową i modernizacją budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. 41/1 przy ul.[...] w B. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdził, rozpatrując odwołanie K. W., że twierdzenie skarżącego jest to w istocie budowa nowego obiektu bez pozwolenia na budowę, co uzasadnia wydanie nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 cyt. ustawy – Prawo budowlane, jest bezzasadne. Z zebranego materiału dowodowego wynika bowiem, że D. i J. S. legitymowali się ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z 21 grudnia 1996 r. /znak: [...]/ o pozwoleniu na rozbudowę i modernizację budynku mieszkalnego przy ul. [...] w B., a odstępstwo od pozwolenia dokonane w trakcie realizacji robót budowlanych nie może być zwalczane poprzez art. 48 Prawa budowlanego, ponieważ taka sytuacja nie podlega dyspozycji tego przepisu. Wynika to z tego, że zgodnie z art. 48 cyt. ustawy właściwy organ nakazuje rozbiórkę tylko wtedy, gdy inwestor wybudował albo buduje obiekt budowlany lub jego część bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. W rozpatrywanej sprawie jest poza sporem, że w trakcie realizacji robót inwestorzy w sposób istotny odstąpili od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i odstępstw tych dokonali samowolnie, bez uprzedniego uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Jednak po wstrzymaniu robót i uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę, D. i J. S. kontynuowali rozpoczętą rozbudowę budynku mieszkalnego, posiadając początkowo ostateczną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 1999 r. /znak: [...] / wydaną w przedmiocie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego. Następnie, w wyniku rozpoznania skargi K. W. na w/w decyzję ostateczną – Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie wyrokiem z dnia 21 grudnia 2000 r. /sygn. akt II SA/Lu 1359/99/ uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 1999 r. /znak: [...]/. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że w przypadku istotnego odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego nie jest uprawniony do wydania decyzji o wznowieniu robót na podstawie art. 51 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, lecz właściwym jest organ administracji architektoniczno-budowlanej, który na podstawie art. 37 ust. 2 tej ustawy może wydać decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót. Dlatego też D. i J. S. 23 kwietnia 2001 r. wystąpili do Starosty z wnioskiem o wydanie takiego pozwolenia. Ponadto, dodał organ II instancji, z przekazanego materiału dowodowego sprawy wynika, że aktualnie inwestorzy posiadają ostateczną decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2001 r. /znak: [...]/ utrzymującą w mocy decyzję Starosty z dnia [...] maja 2001 r. /znak: [...]/ o pozwoleniu na wykonywanie robót budowlanych związanych z rozbudową i modernizacją budynku mieszkalnego przy ul. [...] w B.. Wprawdzie w/w decyzję Wojewody K. W. zaskarżył również do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie, ale Sąd postanowieniem z dnia 12 września 2001 r. /sygn. akt II SA/Lu 1069/01/ oddalił wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej. W świetle powyższych ustaleń decyzja organu I instancji, odmawiająca wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, jest w pełni zasadna, podkreślił organ odwoławczy. W skardze do Sądu skarżący wystąpił o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub ewentualnie o stwierdzenie jej nieważności. Zdaniem skarżącego decyzja organu II instancji naruszyła z jednej strony art. 48 Prawa budowlanego, a z drugiej strony art. 7, 8 i 12 kpa, art. 77 kpa oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W szczególności podnosi, że właściwy organ prowadzący postępowanie nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, a przede wszystkim zakresu samowoli budowlanej inwestorów, którzy dostali pozwolenie na budowę tylko przybudówki domu mieszkalnego, a zrealizowali także "podwyższenie budynku mieszkalnego". W tym zakresie skarżący powołuje się także na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 21 grudnia 2000 r. /sygn. akt II SA/Lu 1359/99 i II SA/Lu 1111/99/. Stwierdza bowiem, że "zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego odstępstwo od decyzji i realizacja budowli według innych parametrów jest klasycznym przykładem samowoli budowlanej i zrealizowanie takiej inwestycji uzasadnia zastosowanie sankcji przewidzianej art. 48" /Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 1999 r. – sygn. akt IV SA 664/97 – opublik. Lex Nr 47281/. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W przedmiotowej sprawie zgodnie z kognicją Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w świetle dyspozycji art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ sprawuje on kontrolę zaskarżonej decyzji z prawem. Z ustaleń postępowania dowodowego w tej sprawie jednoznacznie wynika, że inwestorzy, tj. D. i J. S. prowadząc roboty budowlane istotnie odstąpili od udzielonego im ostatecznego pozwolenia na budowę. Jednak decyzja właściwego organu wydana na podstawie art. 51 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm./ zezwalała im na wznowienie robót budowlanych, ponieważ jako inwestorzy wykonali obowiązki wynikające z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 czerwca 1999 r. wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Jednak wyrokiem z dnia 21 grudnia 2000 r. /sygn. akt II SA/Lu 1111/99/ uchylona została powyższa decyzja oraz utrzymująca ją w mocy decyzja organu II instancji. Oznacza to, że realizacja przez inwestorów obowiązków określonych w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie ma znaczenia prawnego, co było równoznaczne z brakiem podstawy do wydania decyzji zezwalającej na wznowienie robót budowlanych zgodnie z art. 51 ust. 1a cyt. ustawy. Wynika to z tego, że usunięcie z obrotu prawnego wadliwej decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy powoduje, że wadliwą jest również decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego. Natomiast, w świetle dyspozycji art. 36a ust. 1 istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne tylko na podstawie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Z kolei w świetle art. 36 ust. 2 cyt. ustawy, jeżeli nastąpi naruszenie obowiązku określonego w ust. 1, właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że wznowienie budowy było możliwe dopiero po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę /art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego/. Dlatego też powyższe przepisy mają zastosowanie w sytuacji istotnego odstępstwa od warunków określonych w pozwoleniu na budowę i wykluczały możliwość rozstrzygnięcia sprawy przez wydanie decyzji o wznowieniu robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego. Ponadto decyzja o wznowieniu robót budowlanych /art. 51 ust. 1a/ nie może być utożsamiana z nową decyzją o pozwoleniu na budowę /art. 37 ust. 2/. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie wyrokiem z dnia 21 grudnia 2000 r./sygn. akt II SA/Lu 1359/99/ uchylił decyzję organu II jak i I instancji w przedmiocie wznowienia robót budowlanych. Następnie, Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie wyrokiem z dnia 11 grudnia 2002 r. /sygn. akt II SA/Lu 1069/01/ uchylił także decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2001 r. /Nr [...]/ w przedmiocie pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. W uzasadnieniu powyższego wyroku, Sąd stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. Ponadto Sąd orzekł, że "organ nie ustosunkowując się do zarzutów odwołania nie wskazał, czy spełnione zostały przesłanki warunkujące udzielenie pozwolenia na budowę." W przedmiotowej sprawie oznacza to, że ponownie ją rozpatrując, właściwy organ musi także uwzględnić w pierwszej kolejności rozstrzygnięcie co do istoty sprawy dotyczącej pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, a dopiero może orzec co do nakazu rozbiórki prowadzonych samowolnie robót budowlanych. Ponadto musi także zbadać czy oprócz dyspozycji art. 48 cyt. ustawy – Prawo budowlane nie ma zastosowania w tej sprawie druga materialnoprawna podstawa w tym zakresie, tj. z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 4 cyt. ustawy – Prawo budowlane. Brak jednoznacznego wyjaśnienia powyższych okoliczności faktycznych związanych z zakresem robót budowlanych prowadzonych w poszczególnych okresach realizacji przedmiotowej inwestycji – bez wymaganego prawem budowlanym odpowiedniego pozwolenia, stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co z kolei nie pozwala ocenić prawidłowości subsumpcji podstawy materialnoprawnej powołanej przez właściwy organ. W szczególności w ocenie właściwego organu musi bowiem podlegać stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji z dnia 22 kwietnia 2002 r., że "według oświadczenia inwestora rozbudowa i modernizacja w/w obiektu wykonana została na podstawie ostatecznej decyzji pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w okresie jej ważności". Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/ orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej wyżej ustawy.