II SA/Lu 996/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie bezzwrotnego zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po rozpatrzeniu odwołania J. K., uchyliło decyzję wydaną na podstawie art. 40 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm., zwanej dalej ustawą) - z upoważnienia Wójta Gminy W. przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] o odmowie przyznania jej pomocy w formie bezzwrotnego zasiłku celowego w wysokości [...] zł z przeznaczeniem na pokrycie kosztów związanych z rozbiórką i odbudową budynku mieszkalnego zniszczonego w wyniku powodzi w 2010 r., położonego w miejscowości Z. [...] i na podstawie art. 5 pkt 1 tej ustawy odmówiło przyznania zasiłku celowego w wysokości [...] zł z przeznaczeniem na odbudowę tego domu. W uzasadnieniu uchylonego przez kolegium rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że J. K. przed powodzią nie prowadziła gospodarstwa domowego w przedmiotowym budynku. Świadczą o tym niskie rachunki za energię elektryczną, a także to, że wnioskodawczyni zameldowała się na terenie gminy W. na stałe dopiero po powodzi, wcześniej nie była tam zameldowana nawet tymczasowo. Ponadto nakazy podatkowe przekazywane były na adres K. [...] gmina Ł., rodzina wnioskodawczyni nie korzystała z usług tutejszego ośrodka zdrowia, a zgodnie z oświadczeniem z dnia [...] stycznia 2012 r. złożonym przez jej matkę – J. A., wnioskodawczyni przebywała wraz z mężem i córką od czterech lat za granicą, gdzie córka od dwóch lat uczęszcza do angielskiej szkoły. Poza tym organ pierwszej instancji stwierdził, że przedmiotowy budynek już przed powodzią znajdował się w złym stanie technicznym i był przeznaczony do rozbiórki, co wynika z aktu notarialnego darowizny z dnia [...] lipca 2009 r., na podstawie którego wnioskodawczyni nabyła ten budynek. Powyższe okoliczności – zdaniem organu – uzasadniają odmowę przyznania wnioskodawczyni specjalnego zasiłku celowego na podstawie art. 40 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wyjaśniło, że bezspornie w wyniku powodzi został zniszczony przedmiotowy budynek mieszkalny i z tego względu decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. L. nakazano jego rozbiórkę. Organ odwoławczy stwierdził jednak, że pomoc na jego odbudowę nie może być przyznana, gdyż w świetle art. 5 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, prawo do świadczeń z pomocy społecznej przysługuje osobom posiadającym obywatelstwo polskie, mającym miejsce zamieszkania i przebywającym na terytorium RP. Tymczasem rodzina J. K. na stałe przebywa poza granicami RP (co potwierdziła jej matka w pisemnym oświadczeniu, a także sama J. K. w odwołaniu, i co wynika z wywiadu środowiskowego). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła J. K. Wyrokiem z dnia 6 listopada 2012 r. (II SA/Lu 751/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę J. K., podnosząc, że zasiłek celowy "powodziowy" jest przyznawany w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Zgodnie art. 40 ust. 1 i 2 ustawy, zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Zasiłek ten może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (ust. 3). Przyznanie takiego zasiłku oparte jest na uznaniu administracyjnym. W ocenie sądu, w niniejszej sprawie organ wyczerpująco przeprowadził postępowanie wyjaśniające, a dokonane przez niego ustalenia pozwalają stwierdzić, że - działając w granicach przysługującego mu uznania - miał prawo odmówić uwzględnienia wniosku skarżącej o przyznanie jej zasiłku celowego na pokrycie kosztów odbudowy domu zniszczonego w wyniku powodzi. Organ zasadnie umotywował odmowę, wskazując, że rodzina skarżącej ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, bowiem mieszka w Wielkiej Brytanii, tam też koncentruje swoją działalność życiową (mąż skarżącej pracuje zawodowo, córka uczęszcza do szkoły). Specjalny zasiłek celowy "powodziowy" nie ma charakteru odszkodowawczego, nie stanowi rekompensaty za straty poniesione w wyniku klęski żywiołowej. Ma on jedynie umożliwić poszkodowanym zaspokojenie ich podstawowych potrzeb, których nie mogą zrealizować wskutek szkód powstałych w związku z klęską żywiołową w gospodarstwie domowym. Skoro więc rodzina skarżącej ma w innym miejscu zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, to nie ma podstaw do przyznania jej specjalnego zasiłku celowego. Zdaniem sądu, trafnie organ stwierdził, że przedmiotowy budynek już przed powodzią był w złym stanie technicznym i przeznaczony był do rozbiórki, co wynika z § 3 aktu notarialnego umowy darowizny z dnia [...] lipca 2009 r. Świadczy to o tym, że budynek ten nie mógł być miejscem prowadzenia gospodarstwa domowego przez rodzinę skarżącej, na co wskazują również inne okoliczności, które dodatkowo potwierdzają, że skarżąca w przedmiotowym budynku nie zamieszkiwała na stałe - niskie rachunki za energię elektryczną, brak zameldowania w gminie W., niekorzystanie z usług ośrodka zdrowia. Z powyższego wynika, że przedmiotowy budynek faktycznie nigdy nie służył zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych rodziny skarżącej, a więc jego zniszczenie nie stanowi straty w rozumieniu art. 40 ust. 2 i 3 ustawy, będącej przesłanką udzielenia skarżącej pomocy w postaci specjalnego zasiłku celowego. Niezależnie zatem od tego, czy zamieszkiwanie przez rodzinę skarżącej w Wielkiej Brytanii ma charakter stały (czy jest to "miejsce zamieszkania" w rozumieniu art. 25 k.c. – jak przyjął organ odwoławczy), czy też jedynie okresowy, to ze względu na to, że rodzina skarżącej przed powodzią nie zaspokajała swoich potrzeb mieszkaniowych w przedmiotowym budynku, odmowa przyznania świadczenia była uzasadniona, a organowi nie można zarzucić dowolności w wydaniu zaskarżonej decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. K. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2013 r. (I OSK 1256/13) uchylił wyrok sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania. W rozpoznawanej sprawie sąd drugiej instancji za zasadny uznał podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 maja 2005 r., FSK 2123/04 (ONSAiWSA 2006/1/9), obowiązek przedstawienia stanu sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem (art. 3 § 1 p.p.s.a.) Nie wystarczy ograniczyć się do stwierdzenia, co ustalił organ, lecz niezbędne jest wskazanie, które ustalenia zostały przyjęte przez sąd pierwszej instancji, a które nie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przyjął w zaskarżonym wyroku błędne ustalenia faktyczne, stanowiące podstawę jego rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika bowiem, że sąd dokonał procesu subsumcji stanu faktycznego pod przepis prawa, który nie stanowił podstawy decyzji wydanej przez organ drugiej instancji. Stanowiącą przedmiot skargi J. K. decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy W. oraz na podstawie art. 5 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej – odmówiło przyznania zasiłku celowego w wysokości [...] zł z przeznaczeniem na odbudowę domu zniszczonego w wyniku powodzi w 2010 r. położonego w miejscowości Z. [...]. W uzasadnieniu decyzji kolegium odniosło się do brzmienia art. 5 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym, prawo do świadczeń z pomocy społecznej przysługuje osobom posiadającym obywatelstwo polskie mającym miejsce zamieszkania i przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie organu drugiej instancji, przepis powyższy uniemożliwiał przyznanie zasiłku celowego, gdyż J. K. na stale przebywa poza granicami RP. Tymczasem, sąd pierwszej instancji dokonał kontroli ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji, wydanego w oparciu o art. 40 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie dokonał właściwej kontroli działalności administracji publicznej (art. 3 § 1 p.p.s.a.) – oceny legalności zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji. Co więcej, pomimo, że w podstawach skargi do sądu wojewódzkiego, strona skarżąca wskazała wyraźnie na przepis art. 5 pkt 1 ustawy pomocy społecznej, sąd nie odniósł się do kwestii naruszenia tego przepisu, przywołując jedynie brzmienie art. 40 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej. Brak odniesienia się przez sąd do zarzutu zawartego w skardze także stanowi o naruszeniu art. 141 § 1 p.p.s.a. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. uchylająca decyzję organu pierwszej instancji i odmawiająca przyznania skarżącej J. K. zasiłku celowego w wysokości [...] zł z przeznaczeniem na odbudowę domu zniszczonego w wyniku powodzi w 2010 r., położonego w miejscowości Z. [...]. Jako podstawę prawną odmowy przyznania żądanego świadczenia organ powołał art. 5 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, w myśl którego, prawo do świadczeń z pomocy społecznej, jeżeli umowy międzynarodowe nie stanowią inaczej, przysługuje osobom posiadającym obywatelstwo polskie, mającym miejsce zamieszkania i przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Z powołanego przepisu jednoznacznie wynika, że koniecznymi przesłankami uzyskania świadczenia z pomocy społecznej przez obywatela polskiego jest posiadanie przez niego miejsca zamieszkania na terytorium Polski oraz przebywanie na tym terytorium. Żadna umowa międzynarodowa, która wiąże Polskę, nie zawiera przepisów modyfikujących bądź wyłączających te przesłanki wobec obywateli polskich. Wprowadzenie obu tych jest w pełni zasadne, ponieważ osoba ubiegająca się o świadczenie może być obywatelem polskim, mieć miejsce stałego zamieszkania na terenie kraju, a faktycznie przebywać na terenie innego państwa. Sytuacja taka może wystąpić w przypadku osób uczących się, pracujących czy leczących się poza granicami kraju (por. S. Nitecki, Prawo do pomocy społecznej w polskim systemie prawnym, Oficyna 2008, Lex nr 83848). Niewątpliwie w niniejszej sprawie skarżąca wraz z rodziną tych dwóch ostatnich przesłanek uzyskania świadczeń z pomocy społecznej nie spełnia, co wyklucza przyznanie jej jakiegokolwiek świadczenia przewidzianego ustawą o pomocy społecznej, w tym żądanego przez nią zasiłku celowego z przeznaczeniem na odbudowę domu zniszczonego w wyniku powodzi w 2010 r. Zgodnie z art. 25 k.c., miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Na miejsce zamieszkania składają się dwa zasadnicze elementy: faktyczne przebywanie (corpus) i zamiar stałego pobytu (animus) (A. Wolter, J. Ignatowicz, K. Stefaniuk, Prawo cywilne. Zarys części ogólnej, Warszawa 2001, s. 192). Dla ustalenia miejsca zamieszkania niezbędny jest nie tylko fakt, że osoba stale przebywa w danej miejscowości, ale także, że temu przebywaniu towarzyszy określony stan świadomości - zamiar stałego pobytu. Stały pobyt oznacza traktowanie określonej miejscowości jako centrum spraw życiowych danej osoby (E. Skowrońska-Bocian, Prawo cywilne. Część ogólna. Zarys wykładu, Warszawa 2005, s. 95). Zgodnie z art. 28 k.c., można mieć tylko jedno miejsce zamieszkania. Nie oznacza ono dokładnego adresu, chodzi tu wyłącznie o miejscowość, w której dana osoba przebywa. Należy podkreślić, że wobec wszystkich kategorii osób uprawnionych do świadczeń z pomocy społecznej, zarówno obywateli polskich, jak i cudzoziemców, ustawodawca formułuje wymóg mieszkania i przebywania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (I. Sierpowska, Komentarz do art. 5 ustawy o pomocy społecznej, ABC 2009, Lex nr 49696). Z materiału dowodowego przedmiotowej sprawy bezsprzecznie wynika, że zarówno w dniu złożenia wniosku o udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego na odbudowę domu zniszczonego na skutek powodzi, jak i w dacie wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. zaskarżonej decyzji odmawiającej J. K. przyznania tego świadczenia, miejscem zamieszkania skarżącej była Wielka Brytania. Ten kraj należy także uznać za miejsce jej stałego pobytu. Stąd organowi drugiej instancji nie można zarzucić błędu w ustaleniach faktycznych sprawy oraz w subsumcji. Ustalenie powyższych okoliczności nastąpiło na podstawie następujących dowodów: - oświadczenia ojca skarżącej W. A. z [...] lipca 2011 r., w którym wskazał on, że córka przebywa z mężem i dzieckiem za granicą, gdzie wyjechali w poszukiwaniu pracy (k. 46); - oświadczenia ojca skarżącej W. A. z [...] sierpnia 2011 r., z którego wynika, że córka wraz z mężem G. K. wyjechali za granicę w 2010 r. (k. 59); - oświadczenia ojca skarżącej W. A. z [...] września 2011 r., w którym wyjaśnił, że zięć wyjechał za granicę w czerwcu 2010 r., zaś skarżąca wyjechała za granicę w sierpniu 2010 r. Wskazał ponadto, że córka skarżącej J. K. zapisana została na rok 2011 do szkoły w Anglii (k. 71); - pisma Dyrektora Szkoły Podstawowej w B., gm. Ł., z którego wynika, że skarżąca wraz z mężem wymeldowali się z pobytu stałego w miejscowości K. [...] w dniu [...] lipca 2010 r., stąd brak jest danych o realizacji obowiązku przedszkolnego przez córkę skarżącej J. K. (k. 75); - oświadczenia matki skarżącej J. A. z [...] stycznia 2012 r., z którego wynika, że skarżąca wraz z mężem i dwójką dzieci mieszka w Anglii, jej córka J. K. uczy się w angielskiej szkole od dwóch lat, zaś skarżąca w Anglii przebywa od czterech lat (k. 76); - oświadczenia męża skarżącej G. K. z [...] marca 2012 r., który wskazał, że utrzymuje się z pensji w wysokości [...] funtów; - aktualizacji wywiadu środowiskowego przeprowadzonego z G. K. w dniu [...] marca 2012 r., z którego wynika, że "rodzina obecnie zamieszkuje za granicą, małżonkowie pracują za granicą (Anglia). J. K. aktualnie przebywa na płatnym urlopie wychowawczym" (k. 89); - poświadczenie z Urzędu Gminy Ł. z dnia [...] września 2011 r., że J. K. wymeldowała się z pobytu stałego w miejscowości K. [...] w dniu [...] lipca 2010 r. (k. 72). Wprawdzie skarżąca dołączyła do akt kilka oświadczeń osób zaprzyjaźnionych z nią bądź znajomych, z których wynika, że przed powodzią przebywała z rodziną na zniszczonej powodzią posesji, jednak nie ulega wątpliwości, że zarówno w dniu złożenia wniosku o przyznanie zasiłku celowego na odbudowę domu zniszczonego na skutek powodzi (tj. w dniu [...] grudnia 2011 r.), jak i w datach orzekania przez organy w tej sprawie, skarżąca wraz z rodziną zamieszkiwała i stale przebywała za granicą – w Anglii. Dla oceny przesłanek przyznania świadczeń z pomocy społecznej określonych w art. 5 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej nie jest miarodajny stan faktyczny i prawny sprzed daty złożenia wniosku o przyznanie świadczenia, stąd treść wskazanych oświadczeń jest obojętna z punktu widzenia rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Nadmienić również należy, że fakt zamieszkiwania w Anglii potwierdziła również skarżąca w uzasadnieniu zarzutów skargi. Wbrew jej stanowisku, pobytu jej i jej rodziny w Anglii nie można uznać za krótkotrwały. W Anglii koncentruje się jej aktywność życiowa. Tam pracuje jej mąż, a córka pobiera naukę. Skarżą korzysta również z tamtejszego systemu świadczeń z pomocy społecznej. Ponadto przyjęcia okoliczności "stałego pobytu" skarżącej i jej rodziny w Anglii nie wyklucza zamiar skarżącej powrotu w przyszłości do Polski. Stały pobyt nie oznacza bowiem pobytu "na zawsze", ale jest przeciwieństwem pobytu czasowego, tj. pobytu w danym miejscu na z góry określony okres. W przypadku skarżącej, jej męża i dzieci takiego okresu nie sposób wskazać, stąd, zważywszy, że w Anglii koncentruje się cała ich życiowa aktywność, przebywanie ich w tym kraju uznać należy za pobyt stały. Mając na uwadze to, że skarżąca nie spełnia określonych w art. 5 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej przesłanek przyznania jej świadczenia w postaci zasiłku celowego na odbudowę domu zniszczonego na skutek powodzi, kolegium zasadnie odmówiło jej przyznania tej pomocy. W tej sytuacji sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.