II SAB/Lu 100/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi B. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie przewlekłości postępowania w sprawie rozbudowy budynku oddala skargę. Wyrokiem z dnia [...] września 2017 r., wydanym w sprawie o sygnaturze akt II SAB/Lu [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi B. K. na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., stwierdził, że postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły z rażącym naruszeniem prawa, umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu i wymierzył organowi grzywnę w kwocie [...]zł. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Sąd uznał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. działał przewlekle, bowiem postępowanie wszczęte w dniu [...] marca 2006 r., zakończyło się dopiero w dniu [...] marca 2017 r., a zatem prowadzone było przez jedenaście lat. Organ wielokrotnie przekroczył przewidziany w ustawie termin rozpoznania sprawy, której okoliczności faktyczne i prawne nie były skomplikowane. Nadto w toku postępowania organ podejmował szereg czynności procesowych, z których część naruszała przepisy proceduralne, część zaś była wykonywana nieefektywnie. W ocenie Sądu, popełniane przez organ nadzoru budowlanego błędy wynikające z wadliwej interpretacji przepisów prawa materialnego oraz uchybienia proceduralne skutkowały podejmowaniem przez skarżącą określonych czynności zmierzających do weryfikacji błędnych rozstrzygnięć organu, co znacznie przyczyniło się do przedłużenia postępowania w sprawie. Sąd wskazał, że organ nadzoru budowlanego przeprowadził oględziny kwestionowanej rozbudowy budynku aż pięciokrotnie, co świadczy o tym, że działał w sposób opieszały i nieefektywny, doprowadzając do nieuzasadnionego wydłużenia terminu załatwienia sprawy. Jednocześnie jednak wydał rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, co spowodowało, że nie było podstaw do zobowiązania organu do wydania aktu. Sąd stwierdził, że postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ trwało 11 lat w sytuacji, gdy ustalenie istotnej dla sprawy okoliczności wymagało jedynie dokonania prostych pomiarów odległości rozbudowanej części budynku od granicy z działką sąsiednią. Uwzględniając rażący charakter naruszenia prawa w niniejszej sprawie, Sąd wymierzył organowi grzywnę, która w jego ocenie była adekwatna do długiego i nieuzasadnionego okresu przewlekłości postępowania. Wpływ na wysokość grzywny miała niewątpliwie okoliczność, że błędy proceduralne popełniane przez organ nadzoru budowlanego I instancji były rezultatem postępowania organu wyższego stopnia, który kilkakrotnie dokonał wadliwej interpretacji przepisów prawa materialnego oraz przepisów procesowych, polegającej m. in. na przyjęciu, że stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na rozbudowę uniemożliwia organowi nadzoru budowlanego przeprowadzenie postępowania w oparciu o dyspozycje art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Sąd jednocześnie wskazał, że nie mógł natomiast uwzględnić żądania ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego przewlekłego prowadzenia postępowania, bowiem w kompetencji sądu administracyjnego nie leży rozstrzyganie w przedmiocie kar dyscyplinarnych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., zaskarżając powyższy wyrok w części dotyczącej punktu I i III. Wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2018 r., wydanym w sprawie o sygnaturze akt II OSK 90/18, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok sądu I instancji w części obejmującej punkty I i III i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania. NSA stwierdził, że sąd I instancji nie dokonał właściwej analizy akt sprawy, w szczególności nie uwzględnił faktu zakończenia postępowania prowadzonego na wniosek B. K. z dnia [...] marca 2006 r. - decyzją PINB w P. z dnia [...] listopada 2006 r., która dopiero w wyniku postępowania nadzwyczajnego, poprzez stwierdzenie jej nieważności została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r. (data wpływu do PINB - 27 kwiecień 2015 r.). Sąd nie zwrócił również uwagi, że w okresie od [...] marca 2006 r. do [...] marca 2017 r. były prowadzone różne postępowania, przez różne organy, w różnych trybach oraz w różnych okresach, które kończyły się wydaniem decyzji. W tej sytuacji w oparciu o przyjęte przez sąd I instancji stanowisko nie sposób stwierdzić, którego z zainicjowanych przez skarżącą postępowań dotyczyła stwierdzona wyrokiem przewlekłość. W przypadku PINB-u w P. prowadzone były co najmniej cztery postępowania (z wniosków skarżącej z dnia [...] marca 2006 r., z dnia [...] grudnia 2008 r., z dnia [...] maja 2012 r. oraz z dnia [...] września 2014 r., zakończone wydaniem decyzji). W tym czasie skarżąca zainicjowała dwa postępowania nadzwyczajne w przedmiocie stwierdzenia nieważności oraz wznowienia postępowania w sprawach wydanych przez organy decyzji (wnioskami z dnia [...] sierpnia 2006 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2008 r.). Niejasne stanowisko Sądu I instancji bez wyjaśnienia, które terminy oraz którego postępowania uznane zostały jako naruszone i tym samym stanowiły podstawę dla stwierdzenia przewlekłości postępowania, a w konsekwencji również do przyjęcia, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenia organowi grzywny, uniemożliwia de facto kontrolę wydanego w tym zakresie wyroku. W rozpatrywanej sprawie poza ogólnikowym stwierdzeniem, że organ działał przewlekle, sąd I instancji nie zbadał i nie odniósł się do wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, o których mowa wyżej, co powoduje, że zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a. oraz braku podstaw do nałożenia grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. należało uwzględnić. W związku z tym NSA nakazał sądowi I instancji objąć oceną wskazywane przez PINB w P. powody, które uniemożliwiały załatwienie sprawy w terminie. Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest oceną prawną dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną, o której mowa w powołanym przepisie należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciąży na sądzie, któremu przekazano sprawę do ponownego rozpoznania i może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1311/07 oraz z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 158/11). Powyższe oznacza, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, orzekając w niniejszej sprawie, jest związany stanowiskiem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2018 r., wydanym w sprawie o sygn. akt. II OSK 90/18. Uwzględniając ocenę prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie doszedł do wniosku, że skarga jest niezasadna. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, a podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; wyrok NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13; wyrok NSA z 7 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2595/1). Zatem, przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Sąd badając przewlekłość postępowania kontroluje czynności podejmowane przez organy, ich terminowość w zakresie przepisów wynikających z art. 35 - 36 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie, będąc związanym oceną prawną dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, sąd I instancji nie dopatrzył się przewlekłości w prowadzeniu postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P.. Postępowanie w sprawie legalności realizacji inwestycji w postaci rozbudowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy ul. [...] w P. zostało wszczęte w dniu [...] marca 2006 r. W dacie wszczęcia tego postępowania inwestorzy legitymowali się decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 2003 r., nr [...], upoważniającą do rozbudowy przedmiotowego budynku. W toku postępowania postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r., wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, organ pierwszej instancji wstrzymał rozbudowę budynku, a następnie, decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, nałożył na inwestorów obowiązek wykonania w terminie do dnia [...] sierpnia 2006 r. określonych czynności w celu doprowadzenia rozbudowy do stanu zgodnego z projektem budowlanym. Okoliczność wykonania nakazanych tą decyzją czynności została potwierdzona decyzją organu I instancji z dnia [...] listopada 2006 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, która stała się ostateczna w dniu dnia [...] stycznia 2007 r. Zatem w dniu [...] listopada 2006 r., tj. w dniu wydania decyzji potwierdzającej wykonanie przez inwestorów nałożonych czynności, sprawa została zakończona przed organem pierwszej instancji. Istotne jest, że Wojewoda L. decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 2003 r. w sprawie udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2007 r., co w konsekwencji, na skutek wniosku B. K. z dnia [...] kwietnia 2013 r., doprowadziło do wydania przez L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. stwierdzającej nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] czerwca 2006 r., nakładającej na właścicieli działki nr [...] obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia rozbudowy budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z projektem budowlanym. Konsekwencją stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji z dnia [...] czerwca 2006 r. było wydanie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. stwierdzającej nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] listopada 2006 r. stwierdzającej wykonanie obowiązku określonego w decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. Z powyższego wynika, że decyzja z dnia [...] czerwca 2006 r. istniała w obrocie prawnym aż do dnia [...] sierpnia 2014 r., zaś decyzja z dnia [...] listopada 2006 r. – aż do dnia [...] kwietnia 2015 r. W okresie do [...] kwietnia 2015 r. niedopuszczalne było zatem wszczęcie odrębnego postępowania w sprawie legalności przedmiotowej rozbudowy, gdyż wydane w takim postępowaniu rozstrzygnięcie obarczone byłoby wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Innymi słowy, możliwość prowadzenia postępowania w sprawie legalności rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego zaistniała dopiero od daty wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organu pierwszej instancji z [...] listopada 2006 r., co nastąpiło dopiero w dniu [...] kwietnia 2015 r. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy ul. [...] w P., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. umorzył postępowanie. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją organu II instancji z dnia [...] listopada 2015 r. Powyższe orzeczenia zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 15/16. O rozstrzygnięciu zawartym w tym wyroku organ I instancji został poinformowany przez L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. pismem z dnia [...] września 2016 r. Ponownie rozpoznając sprawę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. przeprowadził niezbędne postępowanie dowodowe, w ramach którego ustalił treść regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przeprowadził dowód z oględzin ([...] listopada 2016 r.), a także rozprawę administracyjną ([...] marca 2016 r.). Wprawdzie postępowanie w sprawie trwało niemal sześć miesięcy, ale należy zauważyć, że postanowienie organu I instancji z dnia [...] listopada 2016 r. nakładające na inwestorów obowiązek wykonania oceny technicznej rozbudowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] zostało uchylone w całości postanowieniem organu drugiej instancji z dnia [...] stycznia 2017 r., którym jednocześnie przekazano sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. otrzymał to postanowienie w dniu [...] stycznia 2017 r., po czym w dniu [...] stycznia 2017 r. wyznaczył termin rozprawy administracyjnej na [...] marca 2017 r. i poinformował strony o konieczności przedłużenia postępowania w sprawie do [...] kwietnia 2017 r. (pismo – k. 470 akt adm.). Po przeprowadzonym postepowaniu decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nakazał inwestorom rozbiórkę rozbudowanej części budynku mieszkalnego. Powyższe okoliczności wskazują, że organowi I instancji nie można przypisać prowadzenia postępowania w sprawie w sposób przewlekły, uzasadniający zastosowanie przepisu art. 149 § 1a i § 2 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.