II OSK 90/18

Dnia 17 kwietnia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 września 2017 r., sygn. akt II SAB/Lu 75/17 w sprawie ze skargi B. K. na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w przedmiocie rozbudowy budynku uchyla zaskarżony wyrok w pkt I i III i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 września 2017r. sygn. akt II SAB/Lu 75/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu skargi B. K. na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w pkt 1 stwierdził, że postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły z rażącym naruszeniem prawa. W pkt 2 umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu. W pkt 3 wymierzył organowi grzywnę w kwocie 1000zł. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. B. K. wniosła skargę na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w sprawie dotyczącej legalności robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w P. W skardze zażądała zobowiązania organu do wydania stosownego rozstrzygnięcia w sprawie i uznania, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenia organowi grzywny. Wniosła ponadto o ukaranie dyscyplinarne pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wniósł o jej oddalenie. Przedstawił tok postępowania w sprawie i wyjaśnił, że w dniu 31 marca 2017 r. wydał decyzję, mocą której nakazał A. i J. B. rozbiórkę rozbudowanej części, w tym wewnętrznej instalacji gazowej budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w P. Sąd uznał, że analiza akt administracyjnych potwierdza stanowisko skarżącej, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. działał przewlekle, bowiem postępowanie wszczęte w dniu 27 marca 2006 r., zakończyło się dopiero w dniu 31 marca 2017 r., a zatem prowadzone było przez jedenaście lat. Organ wielokrotnie przekroczył przewidziany w ustawie termin rozpoznania sprawy, której okoliczności faktyczne, ani prawne nie były skomplikowane. Nadto w toku postępowania organ podejmował szereg czynności procesowych, jednak część z nich naruszała przepisy proceduralne, część zaś była wykonywana nieefektywnie. W ocenie Sądu popełniane przez organ nadzoru budowlanego błędy wynikające z wadliwej interpretacji przepisów prawa materialnego oraz uchybienia proceduralne skutkowały podejmowaniem przez skarżącą określonych czynności zmierzających do weryfikacji błędnych rozstrzygnięć organu, co znacznie przyczyniło się do przedłużenia postępowania w sprawie. Sąd wskazał, że organ nadzoru budowlanego przeprowadził oględziny kwestionowanej rozbudowy budynku aż pięciokrotnie, co świadczy o tym, że działał w sposób opieszały i nieefektywny, doprowadzając do nieuzasadnionego wydłużenia terminu załatwienia sprawy. Jednocześnie jednak wydał rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, co spowodowało, że nie było podstaw do zobowiązania organu do wydania aktu. Sąd stwierdził, że postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ prowadzone było przez 11 lat w sytuacji gdy ustalenie istotnej dla sprawy okoliczności wymagało jedynie dokonania prostych pomiarów odległości rozbudowanej części budynku od granicy z działką sąsiednią. Uwzględniając rażący charakter naruszenia prawa w niniejszej sprawie, Sąd wymierzył organowi grzywnę, która w jego ocenie jest adekwatna do długiego i nieuzasadnionego okresu przewlekłości postępowania. Wpływ na wysokość grzywny miała niewątpliwie okoliczność, że błędy proceduralne popełniane przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji były rezultatem postępowania organu wyższego stopnia, który kilkakrotnie dokonał wadliwej interpretacji przepisów prawa materialnego oraz przepisów procesowych, polegającej m. in. na przyjęciu, że stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na rozbudowę uniemożliwia organowi nadzoru budowlanego przeprowadzenie postępowania w oparciu o dyspozycje art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Sąd jednocześnie wskazał, że nie mógł natomiast uwzględnić żądania ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego przewlekłego prowadzenia postępowania, bowiem w kompetencji sądu administracyjnego nie leży rozstrzyganie w przedmiocie kar dyscyplinarnych. Skargę kasacyjną wniósł Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. zaskarżając powyższy wyrok w części dotyczącej punktu I i III zarzucając: naruszenie prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) poprzez błędną wykładnię mającą istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ww. w związku z art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez uznanie, że zaszły okoliczności uzasadniające stwierdzenia, że postępowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. było prowadzone w sposób przewlekły oraz z rażącym naruszeniem prawa oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie na Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. winna zostać nałożona grzywna. Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Oświadczając również, że zrzeka się rozpoznania niniejszej sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2017r., poz. 1369 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zasadnie bowiem autor skargi kasacyjnej podniósł, że Sąd I instancji nie dokonał właściwej analizy akt postępowania, w szczególności nie uwzględnił faktu zakończenia postępowania prowadzonego na wniosek B.K. z dnia 22 marca 2006r. - decyzją PINB w P. z dnia [...] listopada 2006r., która dopiero w wyniku postępowania nadzwyczajnego, poprzez stwierdzenie jej nieważności została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015r. ( data wpływu do PINB - 27 kwiecień 2015r.). Sąd nie zwrócił również uwagi, że w okresie od 22 marca 2006r. do 31 marca 2017r. były prowadzone różne postępowania, przez różne organy, w różnych trybach oraz w różnym okresie czasu, które kończyły się wydaniem decyzji. W tej sytuacji w oparciu o przyjęte przez Sąd I instancji stanowisko nie sposób stwierdzić, którego z zainicjowanych przez skarżącą postępowań dotyczyła stwierdzona wyrokiem przewlekłość. W przypadku PINB-u w P. prowadzone były co najmniej cztery postępowania ( z wniosków skarżącej z dnia 22 marca 2006r., z dnia 4 grudnia 2008r., z dnia 16 maja 2012r. oraz z dnia 1 września 2014r. zakończone wydaniem decyzji). W między czasie skarżąca zainicjowała dwa postępowania nadzwyczajne w przedmiocie stwierdzenia nieważności oraz wznowienia postępowania w sprawach wydanych przez organy decyzji ( wnioskami z dnia 22 sierpnia 2006r. oraz z dnia 21 kwietnia 2008r.). Niejasne stanowisko Sądu I instancji bez wyjaśnienia, które terminy oraz którego postępowania uznane zostały jako naruszone i tym samym stanowiły podstawę dla stwierdzenia przewlekłości postępowania, a w konsekwencji również do przyjęcia, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenia organowi grzywny, uniemożliwia de facto kontrolę wydanego w tym zakresie wyroku. W rozpatrywanej sprawie poza ogólnikowym stwierdzeniem, że organ działał przewlekle, Sąd I instancji nie zbadał i nie odniósł się do wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, o których mowa wyżej, co powoduje, że zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a. oraz braku podstaw do nałożenia grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. należało uwzględnić. W sprawie ze skargi na przewlekłość postępowania prowadzonego przez organy administracji publicznej sąd zobowiązany jest nie tylko do ustalenia, że organ nie podjął w określonym terminie czynności do których był zobowiązany, lecz także do ustalenia i wyjaśnienia przyczyn, z powodu których organ nie wykonał określonych czynności w określonych terminach, mając przy tym na względzie także charakter sprawy i obowiązujący w sprawie tryb postępowania. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia ( por. wyrok NSA z dnia 26 października 2012r., sygn. akt II OSK 1956/12, dostępne na stronie: www.orzeczeniansa.gov.pl). Nie jest wystarczające jak uczynił to w niniejszej sprawie Sąd I instancji ogólne stwierdzenie, że organ podejmował szereg czynności, które naruszały przepisy proceduralne lub wykonywane były w sposób nieefektywny, bez wskazania konkretnych czynności i ich oceny w odniesieniu do obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także - warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy - czynności, jakie powinien podjąć i jakie podjął organ, dążąc do załatwienia konkretnej sprawy, oraz inne okoliczności konkretnej sprawy, które miały wpływ na przebieg postępowania. W związku z tym zaistnienie stanu przewlekłości należy wiązać z przekroczeniem obowiązujących terminów przewidzianych na załatwienie sprawy, ale dla oceny, czy przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, istotne jest nie tylko ustalenie, czy w konkretnym postępowaniu upłynęły terminy ustawowe z art. 35 § 3 K.p.a. lub też terminy dodatkowo wyznaczone na podstawie art. 36 K.p.a. Konieczne jest także wyjaśnienie, czy do niezałatwienia sprawy w prawnie ustalonym terminie doszło wskutek naruszenia zasad i szczegółowych przepisów procesowych. W sytuacji gdy konieczna jest ocena, czy przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, powinny być wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności dotyczące przyczyn zwłoki w zakończeniu postępowania, w szczególności te, które zostały przedstawione przez organ administracji. W rozpoznawanej sprawie oceną należało objąć wskazywane przez PINB w P. powody, które uniemożliwiały załatwienie sprawy w terminie. Rażące naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym można uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia, prowadząca do nadania prawa lub jego odmowy wbrew wszystkim przesłankom przepisu. Nie wystarczy samo stwierdzenie, że postępowanie było prowadzone przez znaczny upływ czasu, bowiem długość trwania przewlekłości postępowania nie jest prymarną przesłanką przemawiająca za uznaniem rażącego naruszenia prawa, niemniej jednak może mieć pewne znaczenie w sprawie. Wobec tego nie każde przewlekle prowadzenia postępowania świadczy o tym, że miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, stwierdzając taki fakt, ma obowiązek go uzasadniać. Rażące naruszenie prawa jest bowiem postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. ( por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2013r. sygn. akt II OSK 468/13 oraz wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2014r. sygn. akt I OSK 2563/13). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się również, że ograniczenie się w uzasadnieniu wyroku do przytoczenia przepisu prawnego czy też ogólnikowego powoływania się na poglądy doktryny bądź judykatury, bez gruntownego odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, nie może zastąpić opisu przebiegu operacji logicznej, której rezultatem jest przyjęty konkretny kierunek interpretacji i zastosowania konkretnego przepisu prawnego w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy (por. wyroki NSA z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I GSK 685/09 i z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1934/11). Sąd I instancji nie dokonał ustaleń pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie, że organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły, poza błędnym wskazaniem, że postępowanie trwało przez 11 lat. W konsekwencji w oparciu o tak ustalony stan faktyczny Sąd I instancji przyjął, że stwierdzona przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz uzasadniała wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1000 złotych, co również czyni rozstrzygnięcie w tym zakresie wadliwym. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.