I OSK 2563/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Wojewody Dolnośląskiego od wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 lipca 2013 r.: sygn. akt II SAB/Wr 69/13 i II SAB/Wr 70/13 w sprawie ze skarg A. L. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejętą pod drogę publiczną nieruchomość 1. uchyla zaskarżone wyroki i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia od A. L. na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kosztów postępowania kasacyjnego w całości. I OSK 2563/13 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 23 lipca 2013 r., sygn. akt II SAB/Wr 69/13, umorzył postępowanie ze skargi A. L. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w zakresie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną i stwierdził, że postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły, a przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie w tej samej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 23 lipca 2013 r., sygn. akt II SAB/Wr 70/13 umorzył postępowanie ze skargi A. L. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w zakresie ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość pod drogę publiczną i stwierdził, że postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły, a przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W obu sprawach stan faktyczny i prawny ustalony przez sąd I instancji był taki sam. Wojewoda Dolnośląski, decyzją z dnia [...] września 2010 r., zezwolił na realizację inwestycji drogowej – Małej Obwodnicy Świdnicy. Na podstawie tej decyzji grunty, będące własnością A. L., przeszły na własność Skarbu Państwa w zamian za odszkodowanie. Minister Infrastruktury, decyzją z dnia 16 września 2011 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania zostało wszczęte w lutym 2012 r. W jego toku zostały sporządzone operaty szacunkowe, które zostały zakwestionowane przez A. L.. A. L. wniósł do WSA we Wrocławiu skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną oraz przewlekłe prowadzenie postępowania w tej sprawie. Wojewoda Dolnośląski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Podniesiono, że termin wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, tj. 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, określony w art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 687, ze zm.), stanowi regulację szczególną w stosunku do terminów załatwiania spraw, określonych w art. 35 K.p.a. i ma jedynie charakter instrukcyjny. Operaty szacunkowe, określające wartość nieruchomości należących do A. L., zostały sporządzone w dniu 24 lutego 2012 r. Na skutek zarzutów A. L. niezbędne było podjęcie dalszego postępowania wyjaśniającego, mającego na celu odniesienie się rzeczoznawcy majątkowego do tych zarzutów. Następstwem tego było wydłużenie terminu przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie. Zasada szybkości postępowania administracyjnego nie może pozbawiać strony praw i nie zwalania organu z obowiązku rzetelnego i wnikliwego ustalenia stanu faktycznego i rozpatrzenia sprawy, a powołany art. 12 ust. 4b nie zawiera jakiejkolwiek normy materialnoprawnej, która uzasadniałaby wydanie decyzji o odszkodowaniu w sytuacji, kiedy stan prawny nieruchomości nie jest do końca wyjaśniony. Przepisu tego nie można interpretować jako normy nakazującej wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania w tym terminie kosztem naruszenia prawa. Podniesiono również, że w toku postępowania powiadamiano strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, wskazywano nowy termin jej załatwienia oraz podawano przyczyny zwłoki. Wojewoda Dolnośląski, pismem z dnia 11 lipca 2013 r., poinformował WSA we Wrocławiu o wydaniu w dniu 17 czerwca 2013 r. decyzji ustalającej wysokość odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa nieruchomości. Z uwagi na fakt wydania tej decyzji organ wniósł o umorzenie postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, rozpoznając sprawy, uznał, że wystąpiły w nich przesłanki umorzenia postępowania. Z przepisu art. 149 § 1 P.p.s.a. wynika bowiem a contrario, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność, nawet wówczas, gdy ta decyzja lub akt podjęte zostały z naruszeniem terminu przewidzianego do ich wydania. Jeżeli więc do daty orzekania przez sąd, organ administracji publicznej, którego dotyczyła skarga na bezczynność, wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to – pomimo pozostawania w zwłoce – przestaje on tkwić w bezczynności. Postępowanie staje się więc bezprzedmiotowe i dlatego podlega umorzeniu. Do dnia wniesienia skargi organ nie załatwił sprawy przez wydanie decyzji orzekającej o wysokości odszkodowania. Decyzja taka została wydana w dniu [...] czerwca 2013 r. i doręczona skarżącemu w dniu 2 lipca 2013 r., a więc przed rozpoznaniem skargi przez Sąd, ale już po zainicjowaniu postępowania sądowoadministracyjnego. Wydanie decyzji orzekającej skutkuje bezprzedmiotowością postępowania w zakresie bezczynności. Sąd I instancji uznał natomiast, że postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły. Przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie ocenia się bez względu na to, czy organ podejmował czynności w sprawie. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Zauważono, że postępowanie zostało wszczęte w dniu 16 lutego 2012 r., a więc już na samym wstępie doszło do naruszenia art. 35 K.p.a., ponieważ ostateczna decyzja w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, na podstawie której grunty stanowiące dotychczas własność A. L. stały się własnością Skarbu Państwa, powodując obowiązek odszkodowawczy, została podjęta w dniu 16 września 2011 r. Stwierdzono, że zwłoki zaistniałej w dalszym toku postępowania nie usprawiedliwiają: konieczność uzyskania opinii rzeczoznawcy majątkowego w formie operatu szacunkowego i uzyskania od niego dodatkowych wyjaśnień, potrzeba przeprowadzenia rozprawy, problemy kadrowe, organizacyjne czy finansowe organu prowadzącego postępowanie. Z analizy akt sprawy wynika, że w toku postępowania miały miejsce okresy, w których nie podejmowano żadnych czynności procesowych, co oznacza, że postępowanie prowadzone było w sposób naruszający zasadę ekonomiki procesowej, zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i zasadę szybkości postępowania administracyjnego. Skargę kasacyjną na oba orzeczenia wniósł Wojewoda Dolnośląski, żądając uchylenia wyroku WSA we Wrocławiu i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucił naruszenie: • art. 149 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie ustalenia bezczynności poza jej granicami. Doprowadziło to do nieuprawnionego uwzględnienia skargi na przewlekłość postępowania, podczas gdy sprawa dotyczyła kwestii bezczynności. Skarżący złożył skargę na bezczynność, a Sąd I instancji orzekł o przewlekłości postępowania. Tymczasem przepisy art. 3 § 1 pkt 8 i art. 149 P.p.s.a. wskazują, że skarga na bezczynność i przewlekłość to dwie odrębne instytucje prawne. • art. 149 § 1 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie rażącej przewlekłości. Postępowanie było prowadzone z naruszeniem terminów załatwienia sprawy i zasady szybkości postępowania, nie było jednak prowadzone w sposób wskazujący na rażące naruszenie prawa. Przewlekłość ta była uzasadniona wnikliwym i rzetelnym ustalaniem wysokości odszkodowania. Na rozprawie w dniu 30 stycznia 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 111 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a., połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt I OSK 2563/13 i I OSK 2564/13 Sprawy te są prowadzone pod sygnaturą I OSK 2563/13. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej: P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., w rozpoznawanej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Wskazać należy zatem konkretne przepisy prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd i je uzasadnić. Polega to na wykazaniu, że stawiane zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię należy wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego należy wykazać, że sąd, stosując przepisy prawa, popełnił błąd w subsumcji, czyli niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jaka powinna być prawidłowa wykładnia zastosowanego przepisu, bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z wyrażanym w orzecznictwie poglądem, ustawodawca nie przewidział dla wprowadzonych ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. nr 6, poz. 11) dwóch instytucji procesowych, a w związku z tym odmiennych sposobów rozstrzygania w sytuacji uwzględnienia skargi. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji bądź dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Ponadto ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. nr 34, poz. 173) w art. 149 § 1 P.p.s.a. dodano, że sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także dodano § 2, który stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Tym samym o uwzględnieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można mówić nie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Uwzględnieniem skargi, w rozumieniu art. 149 P.p.s.a., jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny (por. wyroki NSA: z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2573/12 i z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1918/13). Podkreślić należy, że zarzucenie w jednym piśmie bezczynności organu i przewlekłości prowadzonego przez niego postępowania nie może stanowić podstawy rozdzielenia skargi na dwie sprawy, o ile kwestionowana jest terminowość i sprawność postępowania w zakończeniu tej samej sprawy administracyjnej. W takiej sytuacji dopuszczalność objęcia jedną skargą obu form opieszałości organu inicjuje jedną sprawę sądowoadministracyjną. Pozostaje to w związku z zasadą, że przedmiotem zaskarżenia w konkretnym postępowaniu może być tylko jedna decyzja, postanowienie, inny akt lub podjęta czynność. Liczba zaskarżonych aktów lub czynności determinuje zatem liczbę spraw sądowoadministracyjnych. Przedmiotem postępowania w sprawie ze skargi zarówno na bezczynność, jak i przewlekłość jest ustalenie, czy zachodzi potrzeba zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. W obu przypadkach sąd administracyjny dysponuje takimi samymi środkami prawnymi, ich zastosowanie jest zaś obowiązkowe w razie stwierdzenia jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 709/12). W przedmiotowej sprawie za nieprawidłowe należy uznać postępowanie Sądu I instancji, polegające na potraktowaniu skargi A. L. na bezczynność i przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania, jako dwóch odrębnych skarg. Podkreślić bowiem należy, że skarżący złożył skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego w tej samej sprawie. Skarżący prawidłowo określił granice sprawy, która była przedmiotem kontroli Sądu I instancji. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Tymczasem WSA we Wrocławiu nieprawidłowo wykroczył poza granice skargi, dokonując jej rozdzielenia na dwie różne sprawy. Zarzuty skargi kasacyjnej, dotyczące nieokreślenia przez Sąd I instancji, na czym miało polegać rażące naruszenie prawa podczas przewlekłości, należy uznać za prawidłowe. Nie każde przewlekle prowadzenia postępowania świadczy o tym, że miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, stwierdzając taki fakt, ma obowiązek go uzasadniać. Rażące naruszenie prawa jest bowiem postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Sformułowanie "rażące" oznacza działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde więc naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły, będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną. Okoliczności przedmiotowej sprawy nie prowadzą do tak jednoznacznych wniosków. WSA we Wrocławiu stwierdził, że miała miejsce przewlekłości postępowania, przyjmując jednocześnie, a bez uzasadnienia, że stwierdzone przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Takie działanie Sądu I instancji jest sprzeczne z art. 149 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na powyższe, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. W przedmiotowej sprawie wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego, było wadliwe orzeczenie Sądu I instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Brak zatem dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do WSA we Wrocławiu, kosztami postępowania kasacyjnego.