II SAB/Lu 104/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 maja 2014 r. sprawy ze skargi M. U., M. U. i T. U. na bezczynność "A" S.A. w L. w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej I. zobowiązuje "A" Spółkę Akcyjną w L. do załatwienia wniosków M.U., M. U. i T. U. z dnia [..] i [..] w części dotyczącej udostępnienia informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność "A" Spółki Akcyjnej w L. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od "A" Spółki Akcyjnej w L. na rzecz M. U., M. U. i T. U. kwotę [..] ([..]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia 9 maja 2013r. nazwanym "Wezwanie do zawarcia umowy. Wezwanie przedsądowe do zapłaty wraz z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej" M. U., M. U. i T. U. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika procesowego, zwrócili się do P. D. S.A. w L. m. in. o udostępnienie w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a) tired pierwszy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) wszelkich ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów w tym protokołów odbioru oraz planów z mapkami dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy urządzeń elektroenergetycznych znajdujących się na stanowiących ich własność działkach nr 2,10,41,42, 63,69/4, 91, 92/1, 92/3, 145 i 207 położonych w miejscowościach E. i W. Wobec braku odpowiedzi wnioskodawcy kolejnym pismem z dnia 19 lipca 2013r. ponowili żądanie udzielenia informacji publicznej poprzez przesłanie kserokopii dokumentacji technicznej i prawnej, stanowiącej podstawę lokalizacji i budowy urządzeń infrastruktury przesyłowej na działkach w szczególności przedłożenia wszelkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy tych urządzeń oraz innych dokumentów techniczno – prawnych ( protokołów odbiorów technicznych i przekazania do eksploatacji, protokołów zdawczo – odbiorczych, protokołów zdawczo – odbiorczych środków trwałych przekazania na rzecz ówczesnego państwowego przedsiębiorstwa przesyłowego, dzienników budów, decyzji wydanych przez ówczesne organy administracji publicznej np. urzędy Wojewódzkie, Burmistrzów Miast, Wojewódzkich Zarządów Rozbudowy Miast i Osiedli itp. ustalających warunki i miejsce realizacji budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych, decyzji zatwierdzających plan inwestycyjny w zakresie budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych wraz planem realizacyjnym obejmującym część opisową i graficzną wybudowanych urządzeń przesyłowych, planów z mapkami itp. ). Ponieważ i na ten wniosek spółka nie udzieliła odpowiedzi, M. U., M. U. i T. U. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na jej bezczynność polegającą na nie udostępnieniu informacji publicznej w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 wspomnianej ustawy, przy jednoczesnym nie wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania zgodnie z jej art. 17 ust. 1. Z powołaniem się na te zarzuty wniesiono o stwierdzenie bezczynności spółki oraz zobowiązanie jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie i formie. W ocenie skarżących w przypadku skarg na bezczynność nie są związani jakimkolwiek terminem, lecz mogą ją skutecznie wnieść, aż do ustalenia stanu bezczynności, nie poprzedzając jej wniesienia złożeniem jakiegokolwiek środka zaskarżenia na drodze postępowania administracyjnego. Ich zdaniem spółka, zajmując się dystrybucją energii elektrycznej, jest zobowiązana do stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem w myśl jej art. 4 ust. 1 pkt 5. zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Pojęcie "zadania publiczne" nie jest przypadkowe i ma na celu wyeliminowanie elementu podmiotowego, w tym znaczeniu, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty nie będące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadania publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji RP lub ustawie. Wykonywanie tych zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. W przekonaniu skarżących dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne, ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP, są "zadaniami publicznymi". W konsekwencji żądane informacje dotyczą "sprawy publicznej" i nakładają na spółkę obowiązek ich udzielenia. Podkreślili, że do dnia sporządzenia skargi nie otrzymali wnioskowanych przez siebie dokumentów w żądanej formie, ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej albo umorzenia postępowania. W odpowiedzi na skargę spółka wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Uzasadniając swojej stanowisko przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie i stwierdziła, że stosownie do art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniesienie skargi na bezczynność poprzedzone powinno być wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W sprawie niniejszej wniesienie skargi takim wezwaniem nie zostało poprzedzone, a zatem skarga powinna został odrzucona. Poza tym wymiana pism pomiędzy stronami nie jest jeszcze zakończona, przez co skarga jest przedwczesna. Spółka zaznaczyła, że żądane dokumenty nie mają charakteru informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej informację publiczną stanowi informacja "o sprawach publicznych", a zgodnie z art. 6 udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. o polityce, podmiotach (organizacji, statusie prawnym, działalności i kompetencjach, strukturze własnościowej) wskazanych w ustawie, o zasadach funkcjonowania tych podmiotów (sposobie przyjmowania i załatwiania spraw, sposobie stanowienia prawa itp.) oraz o danych publicznych, w tym m.in. treści aktów administracyjnych. Informacją publiczną jest zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów. Informacją publiczną jest więc treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty wykonujące zadania publiczne. Oznacza to, że obowiązek udostępnienia informacji dotyczy jedynie takich dokumentów, które mają charakter dokumentu publicznego oraz są możliwe do zindywidualizowania. W ocenie spółki nie można za zindywidualizowanego nie można uznać żądania przekazania kserokopii "wszelkich ewentualnych decyzji". Ponadto treść wniosku wskazuje, że nie dotyczy on udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentów znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej, prowadzonej przez właściwy organ administracyjny lub choćby mieszczącej się w pojęciu zadania publicznego. Trudno także przypisać żądanym informacjom waloru informacji publicznej, gdy uzyskanie ich związane jest z prywatnym interesem skarżących. Żądanie informacji wiąże się z już zapoczątkowanym postępowaniem dla dochodzenia od spółki wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu. Takie ustalenie bezsprzecznie znamionuje indywidualny, prywatny interes skarżących, nie mający związku z definicją informacji publicznej. Poza tym, skoro ustanowienie służebności przesyłu jak i żądanie zapłaty wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości należą do sfery spraw cywilnych, to udostępnienie żądanych informacji może nastąpić na podstawie przepisów kodeksu postępowania cywilnego, które zgodnie z art. 1 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyprzedzają jej stosowanie. Spółka przekonywała, że nie jest też podmiotem, o którym stanowi art. 4 ustawy, ponieważ jej działalność nie mieści się w zakresie administracji publicznej. Opiera się bowiem na kategoriach stricte cywilistycznych, choć podlega przy tym znacznej reglamentacji ze strony Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki. Jak wynika z treści art. 9c ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (tekst jednolity: Dz.U. z 2012, Nr 1059), obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego (OSD), którego funkcję pełni, nie stanowią zadań publicznych. Nie można więc przypisać jej charakteru podmiotu, z którego działalnością/bezczynnością istnieje uprawnienie do złożenia skargi do sądu administracyjnego,. jest bowiem podmiotem prawa prywatnego. Nawet jednak, gdyby przypisać żądanym przez skarżących informacjom charakter informacji publicznej, to ze względu na brak możliwości przypisania jej realizacji zadań publicznych, ich udostępnienie winno by było odbywać się w trybie właściwym dla kategorii informacji przetworzonej, lecz i w tym przypadku nie mieści się w katalogu podmiotów obowiązanych do udostępnienia żądanej informacji. Spółka podkreśliła, że nie prowadzi działalności w zakresie sprzedaży energii elektrycznej, a jedynie w zakresie jej dystrybucji, przez co nie mają do niej zastosowania tezy o powszechności i użyteczności dla ogółu, a w konsekwencji nie wykonuje zadań publicznych. W doktrynie znalazło wyraz przekonanie, że przedsiębiorstwo energetyczne są nie de iure, ale de facto przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i jako takie powinny podlegać dalej idącej reglamentacji, niż inni przedsiębiorcy. Zaznaczyła, że działa na wolnym i konkurencyjnym rynku dystrybucji energii elektrycznej, przez co podejmuje niezbędne działania dla ochrony informacji, których ujawnienie mogłoby bezpośrednio bądź pośrednio wpływać na jej kondycję finansową. Takie informacje, jak dotyczące formalnych uwarunkowań lokalizacji i budowy linii elektromagnetycznych muszą korzystać z ochrony, bowiem ze względu na często historyczny moment wytworzenia urządzeń brak jest możliwości czy to wyszukania, bądź wydobycia decyzji administracyjnych i innych aktów od organów, które je wydawały. Natomiast same poszukiwania generują po jej stronie koszty, które nie są zwracane w zatwierdzanej taryfie. W mniemaniu spółki żądane informacje mieszczą się w definicji tajemnic przedsiębiorstwa. Wprawdzie pojęcie to nie zostało zdefiniowane w ustawie o dostępie do informacji publicznej, ale według art. 11 ust.4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oznacza ono nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celi zachowania ich poufności. Żądane informacje stanowią tajemnicę spółki ponieważ dotyczą posadowienia urządzeń "co do których skarżący zapowiadają spór, a zatem ich ujawnienie, w świetle art. 5 ust. 2 ustawy, stanowiłoby działanie na szkodę spółki poprzez przypisanie informacji charakteru informacji publicznej, która w czasie nie zmienia charakteru i żadne względy natury interesu majątkowego czy niemajątkowego w tym zakresie ustalenia tego nie byłyby w stanie zmienić". Ze względu na to zaś, że objęta jest (cz.II Załącznika, poz. 1) treścią rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 2010 r. w sprawie wykazu przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym (Dz. U. Nr 198, poz. 1314 ze. zm.), to nawet gdyby przyjąć, że żądane informacje mają status publicznych nie mogłyby być one udostępnione na podstawie regulacji art. 5 ustawy. Spółka zwróciła uwagę na niedopuszczalność stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wówczas, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, osiągalne są w innym trybie lub też są w posiadaniu organu, który je wytworzył, co ma miejsce w przypadku informacji żądanych przez skarżących. W tym przypadku informacji powinny udzielić organy, które wydawały decyzje w postępowaniach administracyjnych w oparciu o przepisy kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Rację ma przede wszystkim skarżąca, kiedy podnosi, że nie była zobligowana wezwać spółkę do usunięcia naruszenia prawa, jako przesłanki wniesienia skargi, a to z tego powodu, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Odmienne zapatrywanie samej spółki, wywodzącej z tego rzekomego zaniechania wniosek o konieczności odrzucenia skargi nie może znaleźć aprobaty. Odnosi się ono bowiem do koncepcji zakładającej konieczność wyczerpania drogi wskazanej w art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) także w zakresie bezczynności w zakresie wydawania aktów. Tymczasem w orzecznictwie od dawna wypracowany jest już pogląd, że w przypadku, gdy ustawodawca uzależnia zaskarżenie bezczynności od wniesienia środka zaskarżenia, czyni to w sposób wyraźny, np. art. 37 kpa, art. 101 a ust 1 w zw. z art. 101 ust. 3 ustawy z dnia 8 czerwca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.). Skoro przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) nie przewidują w tym zakresie żadnych szczegółowych rozwiązań uznaje się, że skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej może być wniesiona do sądu administracyjnego bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa ( wyroki NSA z dnia 21 lipca 2011r. I OSK 678/11, 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05 , postanowienia NSA z dnia 7 kwietnia 2010r. I OSK 462/10 i 31 marca 2008r. I OSK 262/08 wszystkie opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Równie zasadny jest zarzut skarżącej co do pozostawania spółki w bezczynności. Zarówno w orzecznictwie jak i literaturze zgodnie uznaje się, że stan ten ma miejsce wówczas, gdy w prawie określonym terminie właściwy organ nie podjął w sprawie żadnych czynności, albo wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył postępowania stosownym aktem administracyjnym lub nie podjął wymaganej czynności (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1999r., I SAB 60/99, OPS 2000, Nr 6, poz.87 czy z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1904/09 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu zachodzi wtedy, gdy posiadając określoną informację nie udostępnia jej, nie wydaje też decyzji o odmowie jej udostępnienia. Jeśli zaś żądana informacja nie jest informacją publiczną podmiot, do którego skierowano wniosek, powinien ograniczyć się do poinformowania o tym wnioskodawcy. W tym przypadku podkreślenia wymaga, że spółka w ogóle nie udzieliła wnioskodawcom żadnej odpowiedzi świadczącej o tym, iż rozpoznała przedmiotowy wniosek. Nie udostępniła żądanej informacji, nie wydała decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji, ani nie poinformowała skarżących o tym, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Jest oczywiste, że w tej sytuacji nie wiadomo, czy odmawia ona żądanym informacjom charakteru informacji publicznej, czy też z innego powodu informacji tej nie udziela. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 czerwca 2011r. ( I OSK 554/11 opubl. w CBOSA ) w tej okolicznościach nie było podstaw do badania, czy wnioskowana informacja mieści się w katalogu informacji publicznych wskazanych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Wobec braku jakiegokolwiek stanowiska co do wniosku skarżącej uzasadnione jest przekonanie o pozostawaniu spółki w bezczynności. W przekonaniu sądu wspomniana bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ma to miejsce wówczas, gdy stan bezczynności jest oczywisty, widoczny nawet przy wstępnej ocenie akt sprawy. Przy braku jakiejkolwiek odpowiedzi powyższa ocena jest zatem w pełni usprawiedliwiona. Sąd uznał jednak, przy braku stosownego wniosku ze strony skarżących, że nie zachodzi konieczność wymierzenia spółce grzywny. Jeśli chodzi o wniosek dowodowy złożony przez spółkę, to trzeba zauważyć, że stosownie do art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów możliwe jest tylko wtedy, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Składając wniosek dowodowy w postaci zobowiązania Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki do "złożenia dokumentu zawierającego ustosunkowanie się do okoliczności w postaci realizacji zadań publicznych jedynie przez organy powołane w treści norm PE, nie zaś przez przedsiębiorstwa energetyczne", spółka nie podniosła takich okoliczności, które wskazywałyby na to, że występują istotne wątpliwości, do wyjaśnienia których należało ten dowód dopuścić, skoro w orzecznictwie kwestia ta nie budzi zastrzeżeń. Z tego powodu na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało zobowiązać spółkę do załatwienia przedmiotowego wniosku w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy po uprawomocnieniu się wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 wspomnianej ustawy w związku z § 14 ust.2 pkt.1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U z 2013r. poz. 490).