II SAB/Lu 115/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 października 2024 r. sprawy ze skargi B. S. na bezczynność Burmistrza Opola Lubelskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącemu wpis od odrzuconej skargi w kwocie 100 (sto) złotych. B. S. (dalej jako: skarżący) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność Burmistrza Opola Lubelskiego (dalej jako: organ lub Burmistrz) w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z 25 kwietnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach sprawy: Pismem z 25 kwietnia 2024 r. skarżący wystąpił do organu o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej tego, z usług jakich kancelarii prawnych oraz jakich radców prawnych Gmina Opole Lubelskie korzystała w okresie od 1 stycznia 2023 r. do 25 kwietnia 2024 r. Pismo wpłynęło do organu w dniu 30 kwietnia 2024 r. Pismem z 6 maja 2024 r. organ udzielił odpowiedzi na wniosek wskazując kancelarię adwokacką oraz adwokatów, którzy świadczyli usługi na rzecz Gminy w okresie wskazanym we wniosku. Pismo zostało wysłane w dniu 7 lipca 2024 r., zwykłą przesyłką pocztową (bez potwierdzenia odbioru). W dniu 25 lipca 2024 r. skarżący złożył ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie w związku z bezczynnością Burmistrza w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Przekazując akta sprawy wraz z ponagleniem, Burmistrz podniósł, że odpowiedź na wniosek została udzielona pismem z 6 maja 2024 r. Pismo zostało ponownie wysłane do skarżącego (do wiadomości, wraz z informacją o przekazaniu akt do Kolegium), doręczone w dniu 1 sierpnia 2024 r. Postanowieniem z 5 sierpnia 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie: (1) uznało ponaglenie za uzasadnione; (2) wyznaczyło Burmistrzowi termin 7 dni na załatwienie sprawy; (3) stwierdziło, że bezczynność nie miała charakteru rażącego; (4) zobowiązało Burmistrza do wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych bezczynności, a w razie potrzeby – podjęcia środków zapobiegających przewlekłości w przyszłości. Po zwrocie akt z Kolegium, pismem z 7 sierpnia 2024 r. Burmistrz ponownie udzielił odpowiedzi na wniosek, podając informacje jak wyżej. Pismo zostało doręczone skarżącemu w dniu 16 sierpnia 2024 r. W skardze do sądu administracyjnego na bezczynność organu, skarżący zakwestionował fakt otrzymania odpowiedzi na wniosek w terminie ustawowym, potwierdzając jednocześnie, że w dniu 1 sierpnia 2024 r. odebrał korespondencję, zawierającą kopię pisma z 6 maja 2024 r. W ocenie skarżącego organ nie przedstawił jednoznacznego dowodu na udzielenie odpowiedzi w ustawowym terminie, ani wskazującego na nadanie pisma, ani na jego doręczenie. W związku z tym, zdaniem skarżącego, konieczne jest zajęcie stanowiska w zakresie uznania bezczynności organu w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że wysłanie odpowiedzi na wniosek (pismo z 6 maja 2024 r.) przesyłką ekonomiczną, nierejestrowaną, było podyktowane niższą ceną przesyłki i dobrą współpracą z operatorem pocztowym, nie wskazującą na jakiekolwiek problemy z doręczaniem przesyłek, nawet nierejestrowanych. W związku ze stanowiskiem Kolegium wyrażonym w postanowieniu uwzględniającym ponaglenie, kolejne przesyłki do skarżącego wysyłano z zastosowaniem formy doręczenia przewidzianej w Kodeksie postępowania administracyjnego. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Przedstawione powyżej okoliczności wskazują w sposób jednoznaczny, że skarga do sądu administracyjnego została wniesiona po udzieleniu przez organ odpowiedzi na wniosek skarżącego z 25 kwietnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej. Jeśli przyjąć za zasadną argumentację organu – nastąpiło to w terminie ustawowym – odpowiedzi na wniosek skarżącego organ udzielił pismem z 6 maja 2024 r., wysłanym następnego dnia (z uwagi na formę przesyłki pocztowej organ nie dysponuje dowodem doręczenia pisma). Jeśli oprzeć się na argumentacji skarżącego – nastąpiło to po upływie terminu ustawowego, gdyż kopia pisma z 6 maja 2024 r. została doręczona skarżącemu w dniu 1 sierpnia 2024 r., do wiadomości, w związku z wniesionym przez skarżącego ponagleniem na bezczynność Burmistrza. Tożsamej odpowiedzi organ udzielił w piśmie z 7 sierpnia 2024 r., sporządzonym w związku z uwzględnieniem ponaglenia, doręczonym skarżącemu w dniu 16 sierpnia 2024 r. Bezspornie jednak, w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego, za pośrednictwem organu, (8 sierpnia 2024 r., data nadania przesyłki w placówce operatora wyznaczonego, k. 14 akt sądowych), skarżący dysponował już odpowiedzią na jego wniosek z 25 kwietnia 2024 r. Innymi słowy – w dacie wniesienia skargi wniosek o udostepnienie informacji został już załatwiony, poprzez jej udzielenie. Co więcej – w rozpoznawanej sprawie skarżący nie kwestionuje, że pismo organu stanowi właściwą odpowiedź na jego wniosek. Argumentacja skarżącego sprowadza się jedynie do żądania oceny przez sąd, czy organ dopełnił obowiązku załatwienia wniosku w ustawowym terminie. Kwestia kluczową w rozpoznawanej sprawie jest ocena skutków wniesienia skargi na bezczynność w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, po rozpatrzeniu tego wniosku przez organ. Problem dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania już po wydaniu aktu w postępowaniu, którego dotyczy skarga, był przedmiotem analizy w dwóch uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uchwale z 22 czerwca 2020 r. (II OPS 5/19), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Z kolei w uchwale z 7 marca 2022 r. (II OPS 1/21), Naczelny Sąd Administracyjny wyraził następujące stanowisko: "Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" Istota argumentacji w uzasadnieniach obydwu uchwał opiera się na podstawowej tezie, że wydanie aktu kończącego ostatecznie postępowanie administracyjne skutkuje ustaniem stanu bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jeżeli w dacie wniesienia skargi stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania ustał, brak jest przedmiotu sprawy sądowoadministracyjnej, co uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania i skutkuje odrzuceniem skargi. Przeniesienie stanowiska wyrażonego w powyższych uchwałach na grunt spraw dotyczących wniosków o udostępnienie informacji publicznej, jest jak najbardziej zasadne, aczkolwiek musi uwzględniać specyfikę spraw dotyczących informacji publicznej. Obydwie uchwały odnoszą się do postępowania administracyjnego ogólnego (jurysdykcyjnego), kończącego się wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej, względnie postanowienia kończącego postępowanie, ewentualnie rozstrzyganych w sposób milczący, jeśli wynika to z przepisów odrębnych. Specyfika spraw z zakresu informacji publicznej wyraża się w tym, że forma załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej różni się w zależności od sposobu załatwienia. Ustawodawca wskazał na formę prawnoprocesową decyzji administracyjnej wyłącznie w odniesieniu do dwóch przypadków: odmowy udostępnienia informacji publicznej albo umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Decyzja wydawana jest jednak wyłącznie w przypadku, gdy wniosek dotyczy informacji publicznej, ale zachodzą podstawy do odmowy jej udostępnienia, względnie do umorzenia postępowania. Jeżeli natomiast wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma podstaw do wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą lub że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu. Zawiadomienie przybiera postać zwykłego pisma, mającego prawną formę czynności materialno-technicznej (w perspektywie doktrynalnych klasyfikacji prawnych form działania administracji publicznej). Pogląd ten jest ugruntowany w doktrynie i judykaturze (por. przykładowo: I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska [w:] I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2016, art. 16, wer. el. SIP LEX; oraz wyroki NSA z 28 lipca 2021 r., III OSK 3943/21; z 16 lutego 2021 r., III OSK 2713/21; wyrok WSA w Lublinie z 26 kwietnia 2022 r., II SAB/Lu 181/22). Na marginesie należy zauważyć, że w związku z powyższym zróżnicowaniem form załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w orzecznictwie ugruntowany jest też pogląd, że skarga do sądu na bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej nie musi być poprzedzona ponagleniem. Stosownie do treści art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Oznacza to, że przepisy Kodeksu nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno-technicznych, a w związku z tym również do bezczynności w zakresie podjęcia takich czynności przez organ. W związku z tym skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, w tym ponagleniem (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Konieczna ostrożność w przenoszeniu stanowiska wyrażonego w przywołanych uchwałach na grunt spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej wynika z potrzeby zapewnienia wnioskującemu o udostępnienie informacji publicznej drogi sądowej umożliwiającej kwestionowanie stanowiska organu odmawiającego uwzględnienia wniosku. W przypadku, gdy organ rozpoznał wniosek stosując formę decyzji administracyjnej, ochronę prawną wnioskodawcy zapewnia możliwość wniesienia skargi do sądu na tą decyzję administracyjną. Jeśli jednak organ zastosował formę czynności materialno-technicznej, negatywnie ustosunkowując się do wniosku (poprzez stwierdzenie, że żądanie nie dotyczy informacji publicznej lub dotyczy informacji, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach) środkiem ochrony prawnej wnioskodawcy jest skarga na bezczynność. Nie można zatem przyjmować, że załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej, przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, zawsze wyłącza dopuszczalność merytorycznej oceny takiej skargi. Jeżeli wnioskodawca kwestionuje negatywne stanowisko organu (wyrażone w formie pisma, a nie decyzji) lub twierdzi, że organ nie udzielił odpowiedzi na wszystkie żądania wniosku, należy uznać, że nadal istnieje przedmiot sprawy sądowoadministracyjnej, w postaci zarzucanego organowi stanu bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku. W takich przypadkach sąd musi wypowiedzieć się merytorycznie co do prawidłowości stanowiska organu, wyrażonego w odpowiedzi na wniosek, taka zaś wypowiedź jest możliwa wyłącznie w formie wyroku. Inaczej należy podchodzić do sytuacji, w której organ rozpoznał wniosek poprzez udostępnienie informacji publicznej, a wnioskodawca nie kwestionuje tej odpowiedzi, nie wywodzi, że odpowiedź organu nie stanowi pełnego rozpoznania jego wniosku, zaś jedynym elementem sporu pozostaje to, czy organ załatwił wniosek w terminie ustawowym, czy też nie. W takich przypadkach należy zastosować odpowiednio stanowisko wyrażone w przywołanych uchwałach i przyjąć, że udostępnienie informacji publicznej (jeśli wnioskodawca nie kwestionuje zgodności zakresu odpowiedzi z wnioskiem), powoduje ustanie stanu bezczynności, a zatem jeżeli nastąpiło przed wniesieniem skargi na bezczynność do sądu administracyjnego, powoduje, że w dacie wniesienia skargi nie istniał już przedmiot sprawy sądowoadministracyjnej, co wyklucza możliwość merytorycznego rozpoznania sprawy przez sąd i musi skutkować odrzuceniem skargi. Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Bezsprzecznie skarga do sądu administracyjnego została wniesiona po udzieleniu przez organ odpowiedzi na wniosek skarżącego z 25 kwietnia 2024 r., nawet jeśli przyjąć stanowisko skarżącego, że odpowiedź została mu doręczona dopiero w dniu 1 sierpnia 2024 r. Skarżący nie kwestionuje, że pismo organu stanowi właściwą odpowiedź na jego wniosek. W tej sytuacji – w dacie wniesienia skargi nie istniał już przedmiot sprawy sądowoadministracyjnej, co musi skutkować odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Nie ma zatem podstaw do merytorycznego rozstrzygania sporu, sprowadzającego się do oceny, czy odpowiedź została udzielona w terminie ustawowym, czy po tym terminie, do czego sprowadza się istota skargi. Wobec ustania stanu bezczynności przed wniesieniem skargi, nie było przedmiotu, co do którego sąd mógłby się wypowiadać merytorycznie w wyroku. Na marginesie można jeszcze dodać, że w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej nie pojawia się problem braku tzw. prejudykatu, otwierającego drogę dochodzenia roszczeń odszkodowawczych z tytułu szkód wyrządzonych zaniechaniem przy wykonywaniu władzy publicznej (art. 4171 § 3 k.c.), który to problem był podnoszony w zdaniach odrębnych do pierwszej ze wskazanych uchwał. Dostęp do informacji publicznej opiera się na założeniu całkowitego oderwania od oceny interesu prawnego lub faktycznego wnioskodawcy (art. 2 ust. 2 u.d.i.p.: "od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego"), nie sposób zatem zakładać, że bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej mogłaby stanowić źródło szkody podlegającej naprawieniu w procesie cywilnym. Dodatkowo trzeba zauważyć, że zastrzeżenia zgłoszone w zdaniach odrębnych nie znalazły uznania w sentencji uchwały, ani w jej uzasadnieniu, a jednoznacznie zostały zanegowane w uzasadnieniu drugiej z uchwał, w którym wskazano, że: "Funkcjonalna wykładnia [...] przepisów procedury sądowoadministracyjnej, tworzących instytucję zaskarżania do sądu administracyjnego przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji, wyklucza dopuszczalność przypisania im także innej funkcji, niż ta, która wynika z ich strukturalnego usytuowania w przepisach p.p.s.a., normujących procedurę sądowoadministracyjną. Nadanie przez ustawodawcę orzeczeniom sądu administracyjnego dodatkowych skutków prawnych, np. dowodowych w sferze prawa cywilnego dla uzyskania odszkodowania na podstawie art. 4171 § 3 Kodeksu cywilnego, nie może determinować funkcji przepisów procedury sądowoadministracyjnej wykraczającej poza sferę tej procedury przy braku jednoznacznej ustawowej regulacji w tym zakresie." Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzucił skargę. O zwrocie wpisu uiszczonego od odrzuconej skargi sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.