III OSK 2713/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 grudnia 2019 r., sygn. akt IV SAB/Wr 208/19 w sprawie ze skargi R.A. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 6 grudnia 2019 r. IV SAB/Wr 208/19, oddalił skargę R.A. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oraz przyznał wynagrodzenie pełnomocnikowi ustanowionemu w ramach prawa pomocy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R.A. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: 1. art. 13 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198) przez ich niezastosowanie poprzez nieudzielenie wnioskującemu informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem; 2. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r, poz. 2107 ze zm.) w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez sąd wnikliwej kontroli legalności postępowania organu oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego nie odniesiono się do kryteriów pozwalających na obiektywną ocenę sytuacji życiowej skarżącego w kontekście materialnoprawnych przepisów stanowiących o uprawnieniu do uzyskania informacji w drodze zakwalifikowania stanowiska strony jako wystąpienia o wydanie właściwego zaświadczenia. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa pełnomocnika z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. Podstawowa wada skargi kasacyjnej w tej sprawie polega na tym, że jej autorka nie wskazuje, w ramach której podstawy kasacyjnej z art. 174 p.p.s.a. stawia poszczególne zarzuty, co może utrudniać ich ocenę. Zarzuty dotyczące naruszenia art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych (p.u.s.a.) nie mają usprawiedliwionych podstaw z dość oczywistych powodów. Art. 1 p.u.s.a. jest przepisem ustrojowym, normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. miałoby miejsce wtedy, gdyby sąd nie dokonał kontroli bezczynności organu, zastosowałby inny rodzaj oceny niż zgodność z prawem, odwołując się np. do zasad słuszności czy współżycia społecznego, względnie wyszedłby poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego, ewentualnie zastosował środki ustawie nieznane. Z niczym takim nie mamy do czynienia w tej sprawie. Ponadto, ani Sąd I instancji, ani organ, nie stosowały art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., a więc nie mogły ich naruszyć poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Sąd I instancji przyjął bowiem, że wniosek skarżącego z [...] kwietnia 2019 r. został rozpatrzony przez Dyrektora ZK w sposób przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej, tj. poprzez poinformowanie wnioskodawcy w formie zwykłego pisma, że jego żądanie nie znajduje podstaw w przepisach ustawy, gdyż dotyczy informacji nie mającej charakteru informacji publicznej. "Obowiązkiem sądu pierwszej instancji jest kontrola rezultatów postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ oraz zebranie w aktach sprawy wszelkich dowodów dla oceny m.in. tego czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej, przy czym do postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, jako ustawa szczególna, reguluje w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego to jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie tylko wtedy, gdy przepisy tej ustawy tak stanowią. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jedynie w art. 16 ust. 2 (...). W konsekwencji, w sprawie ze skargi na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, zarzut błędnego ustalenia stanu faktycznego nie może nawiązywać do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego o postępowaniu dowodowym. Podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej prowadzi czynności procesowe stanowiące postępowanie wyjaśniające. Bez tych czynności nie byłaby (...) możliwa ocena, czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Czynności te nie są jednak oparte o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulujące postępowanie dowodowe, ale podlegają one, w ramach art. 133 § 1 p.p.s.a., kontroli sądu administracyjnego. Tym samym zarzut nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej można opierać na naruszeniu art. 133 § 1, a także art. 141 § 4 p.p.s.a." (zob. wyrok NSA z 16 kwietnia 2020 r. I OSK 2958/19). Takie zarzuty nie zostały jednak podniesione w skardze kasacyjnej, natomiast przepisy k.p.a. w tym wypadku nie miały w ogóle zastosowania. Skarga kasacyjna nie kwestionuje też, że żądana informacja, w kształcie takim, jaki został przedstawiony w piśmie z [...] kwietnia 2019 r. (o przesłanie kserokopii orzeczeń lekarskich o zdolności do wykonywania pracy skazanych, zatrudnionych przez Zakład Karny w [...] na stanowisku "roznoszący artykuły żywnościowe"), nie stanowi informacji publicznej. Autorka skargi kasacyjnej stawia natomiast nieuzasadnioną stanem prawnym tezę, że to organ zobowiązany lub Sąd I instancji powinni inaczej (niedosłownie) odczytać zamiar wnioskodawcy i potraktować wskazane pismo jako wniosek o wydanie zaświadczeń o zdolności określonych osób do wykonywania pracy na powołanym stanowisku lub też – jak można by odczytać z uzasadnienia skargi kasacyjnej – jako działanie w interesie publicznym, zmierzające do uzyskania informacji od Dyrektora Zakładu Karnego o tym, czy "roznoszący artykuły żywnościowe" mają odpowiednie badania lekarskie i nie zagrażają zdrowiu innych osadzonych. Zauważyć w związku z tym należy, że R.A. formułując żądanie w piśmie z [...] kwietnia 2019 r. wyraźnie powołuje się na ustawę o dostępie do informacji publicznej, a w trybie tej ustawy nie wydaje się żadnych zaświadczeń. Po drugie, "Prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem politycznym obywatela, mającym na celu realizację jego konstytucyjnego uprawnienia do kontroli władz publicznych. Charakter tego uprawnienia powoduje, że to wnioskodawca jest gospodarzem postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, wyznaczając zakres swojego żądania, tj. jakie informacje i w jakiej formie chce otrzymać lub chce się z nimi zapoznać. Podmiot, do którego wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jest związany żądaniem wnioskodawcy i nie może żądać od niego sprecyzowania lub uzupełnienia żądania. W tym zakresie nie stosuje się bowiem art. 64 § 2 k.p.a., pozwalającego organowi na wezwanie strony do uzupełnienia braków podania, ponieważ przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach dostępu do informacji publicznej stosuje się jedynie do decyzji wydanych na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p." (zob. wyrok NSA z 30 października 2018 r. I OSK 59/17, LEX nr 2591648). W tej sprawie treść żądania jest szczególnie istotna, z uwagi na sposób postępowania organu. Żądanie przesłania kserokopii orzeczeń lekarskich o zdolności do wykonywania pracy skazanych, zatrudnionych przez Zakład Karny w [...] na stanowisku "roznoszący artykuły żywnościowe", nie dotyczy informacji publicznej (jak przyjął to Sąd I instancji, a skarga kasacyjna tego ustalenia nie kwestionuje), co wymaga tylko poinformowania wnioskodawcy. Natomiast informacja o tym, czy "roznoszący artykuły żywnościowe" mają odpowiednie badania lekarskie (w kontekście ochrony zdrowia pozostałych osadzonych), może być informacją publiczną i wówczas tryb postępowania organu zobowiązanego jest odmienny (o możliwych sposobach załatwienia wniosku w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej szerzej pisał już Sąd I instancji). Treści żądania nie może jednak "korygować" organ, do którego kierowane jest żądanie, gdyż – co wyjaśniono już wyżej – to wnioskodawca jest gospodarzem postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, wyznaczając zakres swojego żądania. Z faktu, że "jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie" (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) nie wynika możliwość korygowania żądania przez organ, a jedynie modyfikowania sposobu i formy ewentualnego udostępnienia informacji publicznej, przy aprobacie wnioskodawcy ("jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się"). Reasumując stwierdzić należy, że jeżeli treść żądania nie dotyczy informacji publicznej, to pisemna informacja, że żądanie nie znajduje podstaw w przepisach i.d.i.p., gdyż nie dotyczy informacji publicznej (co miało miejsce w tej sprawie), przesądza o tym, że organ nie pozostaje bezczynny. W takiej sytuacji organ nie naruszył też art. 16 ust. 1 u.d.i.p., gdyż ewentualna decyzja odmowna może dotyczyć tylko żądania odnoszącego się do informacji publicznej, co z kolei w tej sprawie nie miało miejsca. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. O wynagrodzeniu pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy może natomiast orzec tylko Sąd I instancji (zob. art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).