II SAB/Lu 116/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 października 2023 r. sprawy ze skargi M. B. i K. B. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Świdniku w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie rozbiórki zabudowy miejsca postojowego p o s t a n a w i a I. odrzucić skargę; II. zwrócić M. B. i K. B. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem należnego wpisu sądowego od skargi, którą wypłacić z sum budżetowych Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W dniu 13 sierpnia 2024 r. (data nadania – k. 6 akt sądowych) M. B. i K. B. (dalej także jako "skarżący"), reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Świdniku (dalej także jako "organ" lub "PINB") skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność organu w zakresie wszczęcia postępowania w sprawie rozbiórki zabudowy miejsca postojowego nr [...], zlokalizowanego w budynku przy ul. [...] w Ś.. W treści skargi skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 30b ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 1a pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725 ze zm., dalej jako "Pr.bud.), poprzez uznanie, że prace polegające na rozbiórce wykonanej uprzednio zabudowy miejsca parkingowego, na którą to zabudowę wymagane było pozwolenie na budowę, nie wymagają pozwolenia na budowę. Wskazując na powyższe, skarżący domagali się stwierdzenia, że PINB dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, oraz zobowiązania organu do wszczęcia postępowania w określonym terminie. Ponadto wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w garażu podziemnym budynku wielomieszkaniowego położonego w Ś. przy ul. [...] właściciele miejsca postojowego nr [...] dokonali zabudowy tego miejsca. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 28 grudnia 2023 r. PINB ustalił, że zabudowa ta została rozebrana. W wydanej w tej sprawie decyzji z dnia 18 kwietnia 2024 r. organ drugiej instancji stwierdził, że na zabudowę miejsca postojowego w budynku wielomieszkaniowym wymagana jest decyzja o pozwoleniu na budowę. W ocenie skarżących, skoro na wykonanie prac polegających na zabudowie miejsca parkingowego potrzebna była decyzja, to również na wykonanie prac rozbiórkowych wymagana jest decyzja zezwalająca na rozbiórkę. Postępowanie w przedmiocie uzyskania pozwolenia na rozbiórkę wykonanej zabudowy nigdy jednak nie zostało wszczęte, a co za tym idzie, dokonujący rozbiórki nigdy nie uzyskali takiego pozwolenia. Tym samym, wobec brzmienia art. 30b ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 1a pkt 1 Pr.bud., prace polegają rozbiórce miejsca postojowego były nielegalne. Skarżący stwierdzili, że wobec nieuzyskania pozwolenia na rozbiórkę organ winien wszcząć postępowanie w tym przedmiocie. Według wiedzy skarżących takie postępowanie nie zostało wszczęte. Z tego względu skarżący pismem z dnia 20 marca 2024 r. wezwali organ do wszczęcia postępowania w tym przedmiocie. Do dnia sporządzenia skargi ponaglenie to pozostało bezskuteczne. Do skargi skarżący dołączyli kopię powołanego w jej treści pisma z dnia 20 marca 2024 r., którym zwrócili się do organu z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie rozbiórki zabudowy miejsca postojowego (k. 5 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej. Organ wyjaśnił, że w sprawie zabudowy przedmiotowego miejsca postojowego w dniu 4 sierpnia 2023 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne, które zakończone zostało decyzją z dnia 22 lutego 2024 r. znak: PINB.5160.27.2023, umarzającą postępowanie z uwagi na ustalenie, iż sporna zabudowa miejsca postojowego została rozebrana przez właściciela. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją ostateczną z dnia 18 kwietnia 2024 r. znak: ZOA-V.7721.23.2023. Na decyzję organu drugiej instancji skarżący złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W dniu 27 marca 2024 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Świdniku wpłynął wniosek skarżących, w trybie art. 61 k.p.a., o wszczęcie postępowania w sprawie rozbiórki zabudowy miejsca postojowego, dokonanej - w ocenie skarżących - z naruszeniem przepisów Pr.bud., tj. bez pozwolenia. W wyniku rozpatrzenia tego wniosku PINB postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2024 r., znak: PINB.5140.8.2024, na podstawie art. 61a k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego. Na postanowienie to skarżący nie wnieśli zażalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny zobowiązany jest w pierwszej kolejności do zbadania z urzędu dopuszczalności skargi, tj. oceny, czy w sprawie nie zachodzi jedna z przesłanek odrzucenia skargi wymienionych w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2024 r. poz. 935, dalej jako "p.p.s.a."). Dokonując oceny skargi pod tym kątem Sąd doszedł do wniosku, że jest ona niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Niedopuszczalność skargi wynika z dwóch przyczyn. Wyjaśnić na wstępie należy, że w myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach, w których powinnością organu jest podjęcie: 1. decyzji administracyjnej; 2. postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. innego niż określone w pkt 1-3 aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa – zarówno podjętego w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9), jak i w innym trybie (art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 4). Stosownie do treści art. 149 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1 pkt 1-3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). W świetle zaś art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Użyty w przytoczonym przepisie zwrot "skargę na bezczynność (...) można wnieść (...) po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu" należy rozumieć jako samoistny warunek dopuszczalności skargi, który trzeba spełnić, aby prawnie dopuszczalne stało się wniesienie takiego środka ochrony sądowej (por. postanowienie NSA z dnia 18 listopada 2020 r., sygn. akt I FSK 495/20, LEX nr 3086009). Ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie bądź do organu prowadzącego postępowanie – jeżeli nie ma organu wyższego stopnia (art. 37 § 3 k.p.a.). W przypadku bezczynności zarzucanej Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Świdniku, ponaglenie należy zatem wnieść za pośrednictwem tego organu do organu wyższego stopnia, tj. do Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie. W niniejszej sprawie przedmiotem rozpoznawanej skargi skarżący uczynili bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Świdniku polegającą na niewszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie rozbiórki zabudowy miejsca postojowego nr [...] zlokalizowanego w budynku przy ul. [...] w Ś.. Przy czym w sprawie bezsporne pozostaje, że przed organami nadzoru budowlanego toczyło się postępowanie naprawcze w sprawie robót budowlanych polegających na wykonaniu zabudowy przedmiotowego miejsca postojowego. Postępowanie to zakończyło się ostateczną decyzją Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 18 kwietnia 2024 r., utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia 22 lutego 2024 r., którą organ ten umorzył postępowanie powołując się na ustalenie, iż wykonana zabudowa miejsca postojowego została rozebrana. W ocenie skarżących, powyższe ustalenie dokonane w postępowaniu w sprawie legalności wykonanej zabudowy miejsca postojowego, winno skutkować wszczęciem przez PINB z urzędu kolejnego postępowania – tym razem w przedmiocie rozbiórki zabudowy, jako wykonanej bez wymaganego pozwolenia na rozbiórkę. Wobec zaniechania wszczęcia przez PINB takiego postepowania z urzędu, skarżący pismem z dnia 20 marca 2024 r. wystąpili do organu z wnioskiem o wszczęcie postępowania. W treści złożonej skarżący pismo to skarżący powołali jednak nie jako wniosek wszczęcie postępowania, lecz jako ponaglenie złożone w trybie art. 37 k.p.a., przyjmując, że obowiązek wszczęcia postępowania ciążył na organie niezależnie od powyższego wniosku, już z racji samego ustalenia, iż doszło do samowolnej rozbiórki spornej zabudowy. W ocenie Sądu, z taką konstrukcją zarzutu bezczynności, a przede wszystkim z przypisaniem pismu skarżących z dnia 20 marca 2024 r. charakteru ponaglenia, nie można się zgodzić. Zasadności takiej kwalifikacji ww. pisma przeczy przede wszystkim jego treść, albowiem pismo to zostało w sposób jednoznaczny oznaczone jako "Wniosek o wszczęcie postępowania", zaś jako jego podstawę prawną powołano art. 61 k.p.a. Ponadto pismo to zostało skierowane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Świdniku, a nie – jak winno to mieć miejsce w przypadku ponaglenia (art. 37 § 3 k.p.a.) – do Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie, za pośrednictwem organu pierwszej instancji (z końcowej części pisma wynika, że zostało ono jednocześnie przesłane do Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jedynie "do wiadomości"). Powyższe pismo nie może być uznane za ponaglenie również z innego powodu. Pojęcie bezczynności zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy. Bezczynność jest zatem stanem, w którym mimo upływu określonego prawem terminu, właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, ewentualnie terminu wskazanego na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., rozstrzygniecie nie zostało wydane. Uwzględniając powyższą definicję bezczynności oraz wynikający z art. 149 p.p.s.a. cel skargi na tę formę naruszenia prawa, Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 (opubl. ONSAiWSA 2020/6/79) przyjął, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W okolicznościach niniejszej sprawy uwzględnienia wymaga nie tylko teza powyższej uchwały, która została sformułowana w sposób adekwatny do treści przedstawionego Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zagadnienia prawnego, lecz szerszy zakres rozważań przedstawionych w uzasadnieniu tej uchwały, z których wynika zasada, że za niedopuszczalną należy każdorazowo uznać skargę na bezczynność, która nie została wniesiona w trakcie toczącego się postepowania administracyjnego. Kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy musi bowiem – jak wyjaśnił NSA – być w dacie wniesienia skargi aktualny. Co za tym idzie, wniesienie skargi na bezczynność uznać należy za niedopuszczalne nie tylko wówczas, gdy ma miejsce już po prawomocnym zakończeniu postępowania (na co wprost wskazano w tezie ww. uchwały, lecz również (co wynika z uzasadnienia uchwały), gdy następuje przed wszczęciem postępowania. W obu tych przypadkach brak jest bowiem stanu podlegającego kontroli sądowej (por. także postanowienie NSA z dnia z 22 października 2010 r., sygn. akt II OPP 37/10, LEX nr 743228). Powyższe oznacza, że postępowanie administracyjne wszczynane z urzędu może stać się przedmiotem kontroli sądowej w ramach skargi na bezczynność dopiero po jego wszczęciu. Dopiero wówczas strona takiego postępowania może kwestionować, iż nie zostało ono zakończone w stosownym terminie. W przypadku braku wszczęcia przez organ postępowania z urzędu, skuteczne zarzucenie organowi w tym zakresie bezczynność wymaga wcześniejszego wystąpienia do organu z wnioskiem wszczęcie postępowania, w trybie art. 61 k.p.a. Przy braku toczącego się postępowania dopiero bowiem wraz ze złożeniem takiego wniosku powstaje stan podlegający kontroli sądowej co do ewentualnej bezczynności, w ramach której sąd może ocenić, czy wniosek taki zastał załatwiony w stosownym terminie. W przypadku braku takiego wniosku nie jest natomiast możliwe przypisanie organowi bezczynności niezależnie od tego, czy zachodzą obiektywne podstawy do wszczęcia przez organ w danej sprawie postępowania z urzędu, albowiem inicjatywa w tym zakresie pozostaje wówczas wyłącznie w gestii organu, który nie jest związany żadnym terminem do ewentualnego wszczęcia postępowania. W związku z powyższym, skoro w analizowanym przypadku PINB nie wszczął z urzędu postępowania w sprawie rozbiórki zabudowy przedmiotowego miejsca postojowego, skarżący mogli skutecznie zaskarżyć do Sądu bezczynność PINB polegającą na braku wszczęcia takiego postępowania dopiero po wystąpieniu do PINB z wnioskiem o jego wszczęcie, co skarżący uczynili właśnie pismem z dnia 20 marca 2024 r. Brak jest zatem podstaw, by pismo to traktować inaczej, niż tylko jako wniosek o wszczęcie postępowania złożony na podstawie art. 61 k.p.a., a w szczególności, by zakwalifikować je jako ponaglenie złożone w trybie art. 37 k.p.a., przy jednoczesnym założeniu, że obowiązek wszczęcia postępowania ciążył na PINB już od momentu ustalenia, że doszło do rozbiórki spornej zabudowy. Uznanie ww. pisma za wniosek o wszczęcie postępowania, od złożenia którego dopiero powstał stan, który może być przedmiotem zarzutu bezczynności, nie pozwala na przypisanie mu równocześnie charakteru ponaglenia, jak czyni to pełnomocnik skarżących. W konsekwencji, skoro pismo skarżących z dnia 20 marca 2024 r. stanowiło wniosek o wszczęcie postępowania, a nie ponaglenie złożone w trybie art. 37 k.p.a., to uznać należy, że skarżący, wnosząc skargę, nie spełnili warunku dopuszczalności skargi na bezczynność określonego w art. 53 § 2b p.p.s.a., jakim jest poprzedzenie takiej skargi ponagleniem. Skarga jest niedopuszczalna również z innej przyczyny. Mianowicie, skoro w niniejszej sprawie stan podlegający kontroli sądowej w ramach skargi na bezczynność istniał dopiero od momentu wystąpienia przez skarżących do PINB z wnioskiem o wszczęcie postępowania, to tym samym uznać należy, że stan ten ustał wraz z rozpatrzeniem przez organ tego wniosku poprzez wydanie w dniu 23 kwietnia 2024 r. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Postanowienie to, wydane na podstawie art. 61a k.p.a., zakończyło bowiem postępowanie administracyjne na wstępnym etapie i podlegało kontroli instancyjnej, jak również kontroli sądu administracyjnego. Skoro zaś skarga na bezczynność została przez skarżących wniesiona już po wydaniu powyższego postanowienia (w dniu 13 sierpnia 2024 r.), to również z tego względu – w świetle powołanej wyżej uchwały NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 – nie mogła odnieść skutku i podlega odrzuceniu, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (por. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 11 stycznia 2023 r., sygn. akt IV SAB/Wa 406/22; postanowienie WSA w Krakowie z dnia 23 marca 2021 r., sygn. akt II SAB/Kr 141/20; opubl. w CBOSA). Z tych względów Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji postanowienia. W związku z odrzuceniem skargi należało jednocześnie – stosownie do art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. – zwrócić skarżącym solidarnie uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie 100 złotych, o czym orzeczono w punkcie II sentencji.