II SAB/Lu 117/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie WSA Iwona Tchórzewska, WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 listopada 2017 r. sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Wnioskiem z dnia 17 lipca 2017r., przekazanym drogą elektroniczną, K. K. domagała się od Prezydenta Miasta L. udostępnienia ankiety, która została przez niego wypełniona w rankingu najlepszych Prezydentów Miast N. Gala odbyła się podczas Kongresu R. we W. w [..]r. W odpowiedzi z dnia [..]. Sekretarz Miasta L. wskazał, że w ocenie organu żądana "ankieta" nie jest dokumentem urzędowym, ani też nie ma waloru informacji publicznej. Nie została bowiem wytworzona w ramach realizacji powierzonych prawem zadań organu oraz nie odnosi się do gospodarowania mieniem publicznym. W tym stanie K. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność Prezydenta. Zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, a także art. 10 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka w zw. z art. 1 ust. 1 oraz art. 16 Ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wniosła o zobowiązanie organu do udostępnienia żądanej informacji. Według niej udzielona [..] odpowiedź nie wyczerpuje jego prawnych obowiązków. Powołując się na doktrynę i orzecznictwo wskazała, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu nie będącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet, gdy nie pochodzą wprost od nich. Ponadto, zdaniem skarżącej, odmowa udostępnianie informacji publicznej następuje w drodze decyzji. Wskazała również, że w powyższej sytuacji udostępnienie informacji nie narusza prywatności osoby fizycznej, tajemnicy ustawowo chronionej ani tajemnicy przedsiębiorcy. Organ nie wykazał, że brak środków technicznych stał się przyczyną nieudostępnienia informacji lub nie posiada wnioskowanej informacji. Zatem nic nie stoi na przeszkodzie, by informacja została udostępniona zgodnie z wnioskiem. Odpowiadając na skargę Prezydent Miasta L. wniósł o jej oddalenie. Podał, że przedmiotem informacji publicznej w przypadku organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne jest ich działalność. Konstruując zatem definicję informacji publicznej, trzeba posłużyć się łącznie kryteriami określanymi w literaturze jako kryterium podmiotowe i przedmiotowe. Kryterium podmiotowe wskazuje podmioty, o których informacja może być uznana za informację publiczną. Krąg tych podmiotów określony został w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Należą do nich organy władzy publicznej oraz osoby pełniące funkcje publiczne. Dotyczy to również organów samorządu zawodowego i gospodarczego, a także innych osób i jednostek organizacyjnych, ale tylko w takim zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Nie każde zatem działanie organu władzy publicznej będzie przedmiotem informacji publicznej, lecz tylko takie, które zawiera pewien dodatkowy element w postaci "sprawy publicznej" Odnosi się zatem do funkcjonowania państwa i jego organów, dotyczącego szerszej grupy obywateli lub gospodarowania mieniem publicznym. Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ. Zdaniem organu konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz; Warszawa 2016, s. 24). Prezydent wyjaśnił, że żądana "ankieta" została wytworzona w związku z organizowanym przez tygodnik społeczno-polityczny "N" rankingiem prezydentów miast. Pierwszy ranking ukazał się w [..] r. Ranking nosi nazwę "[..]" - "N" od słowa "" i od N., a "[..]", bo tylu nagrodzonych obejmuje. Od 2011 r. ranking powstaje na podstawie ankiet rozsyłanych do prezydentów miast. Osoby te to głównie włodarze miast, które mają powyżej 50 tys. mieszkańców. W tej liczbie znajdują się jednak również włodarze około 20 miast mniejszych, którzy historycznie nazywali się prezydentami i taki tytuł zachowali. Najlepszych prezydentów polskich miast w pierwszej fazie konkursu nominują pozostali włodarze, głosując na swoich kolegów lub koleżanki. Prezydenci proszeni są o wybór osobno w trzech kategoriach: miast największych, średnich i najmniejszych. Chodzi o to, by ułatwić wybór także z grona "maluchów". Ostateczną punktację przyznaje kapituła, w skład której wchodzą znawcy spraw samorządowych o nieposzlakowanej opinii, a także sekretarz redakcji "N.", który jest właściwym organizatorem rankingu. W dniu 9 marca 2017 r. poprzez maila, przesłanego za pośrednictwem Rzecznika Prasowego wskazał nominacje do powyższego rankingu we wskazanych przez redakcję "N." kategoriach. Prezydent podkreślił, że udział w przedmiotowej "ankiecie" był dobrowolny, przy czym wzięcie udziału - wskazanie nominacji do rankingu organizowanego przez podmiot prywatny (redakcja "N.") nie wynikało z obowiązku realizacji jakiegokolwiek zadania publicznego wskazanego w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Jako organ władzy publicznej w ramach przyznanych temu organowi kompetencji nie ma obowiązku a zarazem uprawnienia do nominowania do konkursu, czy też oceny działania innych prezydentów miast w ramach rankingów organizowanych przez różne podmioty prywatne. Nie jest bowiem możliwe, w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa, wskazanie takiego zadania publicznego, bądź kompetencji, w ramach których organ wykonawczy gminy (miasta) byłby zobowiązany (uprawniony) do wzięcia udziału w ankiecie zmierzającej do wyłonienia zwycięzcy konkursu organizowanego przez podmiot prywatny w ramach zawodowej działalności tego podmiotu. Wypełnienie owej ankiety nie stanowiło realizacji władztwa państwowego, a taka cecha jest w orzecznictwie przypisywana zadaniom publicznym. Wskazał ponadto, że stosownie do art. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym do uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie dla interesu publicznego, wglądu do dokumentów urzędowych oraz dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy stanowi natomiast, że udostępnieniu podlega treść i postać dokumentów urzędowych. Powyższe, według organu, oznacza, że podmiot zobowiązany ma udostępnić informację publiczną, ale niekoniecznie i nie zawsze na nośniku, na którym w konkretnym przypadku jest ona zawarta (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 281/11). Prawo do uzyskania wiedzy w postaci prawa dostępu do informacji nie zawsze obejmuje nośnik tej informacji, czyli określone, często jednostkowe formy, w jakich ta informacja występuje. Termin "informacja" oznacza, że chodzi o opis rzeczywistości, o utrwalony w dowolny sposób komunikat, wiedzę, świadomość o jakimś fakcie, czyli określony stan istniejący na dzień udzielenia odpowiedzi. Organ podzielił pogląd zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 maja 2004 r. (sygn. akt OSK 2005/04), że ratio legis regulacji zawartej w art. 61 Konstytucji RP, a także w ustawie o dostępie do informacji publicznej wynika z zasady udziału obywateli w życiu publicznym i sprawowania społecznej kontroli. W celu zaś jej realizacji obywatel ma prawo uzyskania wiedzy o sprawach publicznych. Prawo do uzyskania takiej wiedzy w postaci prawa dostępu do informacji nie obejmuje nośników tej informacji, tj. form w jakich ta informacja występuje np. dokumentów, wytworzona Dokumenty są przy tym zasadniczymi nośnikami informacji wobec tego prawo wglądu do dokumentu oznacza prawo do dysponowania, czy zapoznania się z jego treścią a nie prawo do dysponowania samym dokumentem. W ocenie organu prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje zatem uprawnienie do wejrzenia, zbadania i skontrolowania postaci w jakiej zmaterializowana jest informacja publiczna jedynie w odniesieniu do dokumentów urzędowych. Skarżąca składając przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji określiła jedynie rodzaj żądanego dokumentu, będącego nośnikiem informacji, nie określiła zaś przedmiotu żądanej informacji. W ocenie organu uprawnione jest zatem twierdzenie, że przedmiotowa ankieta nie stanowi dokumentu urzędowego w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym bowiem w świetle jej art. 6 ust. 2 jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 2016 r. poz. 1137 z późn. zm.), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Przedmiotowa ankieta nie stanowi oświadczenia ukierunkowanego na powstanie, zmianę lub ustanie stosunków prawnych, nie prezentuje również oświadczenia wiedzy funkcjonariusza publicznego, które byłyby utrwalone i podpisane w ramach prawnie przewidzianych kompetencji tego funkcjonariusza. Nie ma zatem charakteru "sprawy publicznej" i jako taka nie mogła być udostępniona w trybie dostępu do informacji publicznej. Organ podkreślił ponadto, że nie był również uprawniony do wydania decyzji, o której mowa w art. 16 ustawy. Przepis ten dotyczy odmowy udostępnienia informacji, ale tylko takiej, która posiada przymiot publicznej. W przypadku, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, załatwienie wniosku przybiera postać pisma skierowanego do wnioskodawcy, zawiadamiającego o tym, że adresat wniosku nie jest zobowiązany do udostępnienia żądanych danych, ponieważ nie jest to informacja publiczna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przekonanie skarżącej o pozostawaniu Prezydenta Miasta L. w bezczynności nie ma uzasadnionych podstaw. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że stan bezczynności występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, albo z przekonaniem, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy. W sprawach dotyczących udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U z 2016r. poz. 1764 ze zmianami ) stan bezczynności podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia oznacza sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów organ nie udziela informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia, przy czym dokonuje tego w formie czynności materialno – technicznej; nie informuje wnioskodawcy, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazuje, że nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 cytowanej ustawy), bądź też nie poinformuje, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 ustawy); nie odmawia udostępnienia informacji lub nie umarza postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 stosownie do treści art. 16 ustawy w formie decyzji administracyjnej lub nie odmawia udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ustawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że skargę na bezczynność organu w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej można złożyć nie tylko wobec "milczenia" organu, ale również w sytuacji, w której powstał spór między wnioskodawcą, a adresatem wniosku, co do charakteru żądanej informacji oraz co do zasad i trybu jej udostępnienia (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2016 r. I OSK 2223/14, publ.: W Centralnej bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Podkreśla się również, że bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej ma miejsce nie tylko, gdy w terminie wskazanym w art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej adresat wniosku w ogóle nie zareagował na ten wniosek, ale także wówczas, gdy udziela on informacji niebędącej przedmiotem wniosku lub informacji niepełnej, niejasnej czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, (wyrok NSA z dnia 17 lutego 2016 r., I OSK 2321/14, publ.w CBOSA). Kluczowe jest zatem ustalenie, czy informacja, o której udostępnienie wystąpiła skarżąca, stanowi informację publiczną do udostępnienia której mają zastosowanie zasady i tryb określone w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Zgodzić należy się z Prezydentem Miasta L., że żądana informacja nie ma charakteru publicznego i nie podlega udostępnieniu w drodze wspomnianej ustawy. W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się konieczność szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej. W wyroku z dnia 13 listopada 2013r. ( P 25/12 opubl. w ZU OTK nr 8A/2013, poz. 122 ) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że pojęcie informacji publicznej i sprawy publicznej podlega ustaleniu nie tylko na podstawie art. 1 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz także, a nawet przede wszystkim na podstawie art. 61 ust.1 Konstytucji, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zbieżne z tym stanowisko zajmuje również orzecznictwo sądowoadministracyjne, w którym uważa się, że Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez władze publiczne i odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot, ale również tych, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań, przy czym bez znaczenia jest, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu danego organu. Ważne jest bowiem jedynie to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych i odnosiły się do niego bezpośrednio (wyroki NSA z 20 stycznia 2012 r. I OSK 2118/11, 7 marca 2012 r., I OSK 2265/11 i 27 marca 2012 r. I OSK 155/12 opubl. w CBOSA ). Istotne dla kwalifikacji informacji publicznej jest zatem, aby zgodnie z art. 1 ust. 1 dotyczyła "sprawy publicznej". Na ogół przyjmuje się, że przedmiotem takiej informacji jest problem lub kwestie, które mają znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli lub też są ważne z punktu widzenia poprawności funkcjonowania organów państwa. Jak się bowiem uważa, ustawa o dostępie do informacji publicznej ma bowiem służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z funkcjonowaniem publicznych instytucji. W wyroku z dnia 5 października 2017r. ( I OSK 3255/15 opubl. w CBOSA ) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skoro ustawowe pojęcie sprawy publicznej rozumiane jako sprawa wspólnoty publicznej i wyznaczające ustawowy zakres prawa do informacji publicznej nie może być wykładane w sposób prowadzący do rozszerzenia konstytucyjnych granic tego prawa, to przyjąć należy, że sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Zakres tej działalności nie jest natomiast tożsamy z każdym przejawem aktywności tych podmiotów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją ich funkcjonowania. Zdaniem NSA wykładnia prokonstytucyjna art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest więc informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy oraz zasadach ich funkcjonowania, ale jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Jakkolwiek zatem Prezydent Miasta L., jako organ administracji samorządowej, jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej i informacją taką jest informacja o działalności tego organu, nie oznacza to jeszcze, że każdy przejaw tej działalności i każdy wytworzony przez ten organ "dokument" zawiera informację publiczną, która podlega udostępnieniu w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak zauważono w odpowiedzi na skargę, jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z jego działalnością w zakresie wykonywania zadań publicznych, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach prowadzonej przez niego sprawy. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo, że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne)" (zob. Irena Kamińska, Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016). Zgodnie z opisem zawartym w odpowiedzi na skargę, żądana "ankieta" została wytworzona w związku z organizowanym przez tygodnik "N." rankingiem prezydentów miast. Tygodnik rozsyła ją do prezydentów miast, które mają powyżej 50 tys. mieszkańców oraz tych, którzy tytuł ten zachowali. Wybór najlepszego z nich odbywał się poprzez głosowanie, ostateczną punktację przyznaje natomiast kapituła, w skład której wchodzą znawcy spraw samorządowych o nieposzlakowanej opinii, a także sekretarz redakcji "N.", który jest właściwym organizatorem rankingu. Należy zgodzić się z Prezydentem, że wypełniona przez niego przedmiotowa ankieta nie zawiera danych publicznych, nie dotyczy wykonywania przez niego zadań publicznych i tym samym nie stanowi informacji publicznej. Jest jedynie wyrazem prywatnego, subiektywnego przekonania i odczucia o działalności innych prezydentów miast w zakresie opisanym w samej ankiecie. W tej sytuacji, jak już wcześniej wskazano, wystarczające dla zwolnienia się z zarzutu bezczynności było poinformowanie skarżącej, że żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej, co było oceną trafną. Wbrew ocenie skarżącej organ nie miał natomiast podstaw do odmowy udostępnienia informacji w drodze decyzji. Art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który przewiduje taką możliwość, ma zastosowanie tylko wówczas, gdy należy odmówić udzielenia informacji będącej publiczną, a adresat wniosku jest zobowiązany do jej udzielania. Zachowanie przez prezydenta formy decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy wnioskowana informacja nie jest publiczną, oznaczałoby wydanie decyzji nie mającej podstawy w obowiązujących przepisach prawa. W konsekwencji należy stwierdzić, że wydanie decyzji odmownej, jak sugeruje skarżąca, w sytuacji gdy żądana informacja nie jest publiczną, jest niedopuszczalne. Pogląd ten od dawna jest prezentowany w orzecznictwie ( wyrok z dnia 5 lipca 2017r. I OSK 2693/15 i podane tam orzecznictwo opubl. w CBOSA). Z tych powodów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2017r. poz. 1369 ) skargę należało oddalić.