II SAB/Lu 130/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy referent Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 maja 2013 r. sprawy ze skargi L. S. na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza [...] do załatwienia wniosku L. S. z dnia 18 stycznia 2013 r. - w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy po uprawomocnieniu się wyroku; II. stwierdza, że bezczynność Burmistrza [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Burmistrza [...] na rzecz L. S. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 28 marca 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wpłynęła skarga L. S. na bezczynność Burmistrza Miasta B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 18 stycznia 2013 r. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że we wniosku z dnia 18 stycznia 2013 r. zwrócił się do Burmistrza B. o udostępnienie kopii decyzji tego organu z dnia [...] września 2012 r., znak: [...]. W dniu 21 lutego 2013 r. skarżący otrzymał pisemną odpowiedź, w której organ poinformował go, że nie jest on stroną postępowania administracyjnego, w którym wydano objętą jego wnioskiem decyzję, a żądana informacja nie posiada charakteru sprawy publicznej w rozumieniu art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz jest indywidualną sprawą administracyjną. W ocenie skarżącego doręczone mu pismo nie spełnia wymogów decyzji administracyjnej odmawiającej udzielenia informacji publicznej. W związku z tym skarżący uznał, że organ pozostaje w bezczynności w sprawie jego wniosku. L. S. nie zgodził się bowiem z twierdzeniem, iż żądana przez niego informacja nie podlega regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wyjaśnił, że przedmiotem objętej jego wnioskiem decyzji z dnia [...] września 2012 r. było umorzenie kary za wycięcie drzew bez wymaganego zezwolenia. W ocenie strony decyzja ta, jako wytworzona przez organ administracji publicznej i wydana w postępowaniu administracyjnym, posiada walor informacji publicznej. Informacja o rozstrzyganych przez organ administracji publicznej sprawach administracyjnych jest bowiem informacją o działalności organów publicznych. Skarżący podkreślił, że treść dokumentów urzędowych czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej stanowi informację publiczną, niezależnie od tego, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Zatem żądana decyzja stanowi informację publiczną pomimo, że stroną postępowania w którym została wydana była osoba prywatna. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o zobowiązanie Burmistrza B. do udzielenia w terminie 14 dni informacji publicznej zgodnie z jego wnioskiem z dnia 18 stycznia 2013 r., bądź wydania decyzji odmownej oraz stwierdzenie, że bezczynność organu w przedmiotowej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nadto skarżący wniósł o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta B. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Organ stwierdził, że z przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej jednoznacznie wynika, iż udostępnieniu podlega treść wyłącznie tych aktów administracyjnych, które zawierają informację publiczną. Ustawa ta nie zawiera natomiast reguły, która dawałaby podstawy do uznania, że każdy dokument urzędowy należy traktować jako informację publiczną. Dlatego też fakt, iż objęta wnioskiem skarżącego decyzja administracyjna stanowi dokument urzędowy, nie przesądza o tym, że ma ona charakter informacji publicznej. Przeciwnie, decyzji tej nie można uznać za informację publiczną, skoro dotyczy indywidualnej sprawy obywateli, a nie sprawy publicznej. W ocenie organu, skoro wniosek skarżącego nie dotyczył informacji o charakterze publicznym, niedopuszczalne w niniejszej sprawie było wydanie odmowy udostępnienia żądanej informacji w formie decyzji administracyjnej na podstawie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ obowiązany był jedynie poinformować wnioskodawcę, że informacja ta nie posiada waloru informacji publicznej, co też uczynił w piśmie z dnia 4 lutego 2013 r. Dlatego też – zdaniem organu – nie sposób zarzucić mu w niniejszej sprawie bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Stosownie do art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem Burmistrz B. pozostaje w bezczynności w sprawie wniosku skarżącego z dnia 18 stycznia 2013 r. W przedmiotowym wniosku skarżący zwrócił się do Burmistrza Miasta B. o udostępnienie w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej "u.d.i.p.", kopii decyzji tego organu z dnia [...] września 2012 r., znak: [...], wydanej w przedmiocie umorzenia kary za wycięcie drzew bez wymaganego zezwolenia. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że burmistrz miasta – jako organ władzy publicznej – jest na mocy art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że jeżeli do podmiotu objętego regulacją art. 4 u.d.i.p. zostanie skierowany wniosek o udostępnienie informacji, lecz żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, podmiot ten – aby w sposób prawidłowy załatwić taki wniosek – obowiązany jest jedynie powiadomić wnioskodawcę, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej. Jak słusznie zauważono w odpowiedzi na skargę, nie zachodzą w takiej sytuacji podstawy do rozpatrzenia wniosku poprzez wydanie decyzji odmownej, o której mowa w art. 16 u.d.i.p. (por. m.in. wyroki NSA: z 17 grudnia 2003 r. sygn. akt II SA/Gd 1153/03, LEX nr 299295; z dnia 25 marca 2001, sygn. akt II SA 4059/02, LEX nr 78063; z dnia 19 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 3301/02, LEX nr 78064 oraz postanowienie NSA z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2592/12, LEX nr 1247152). Z akt sprawy wynika, że Burmistrz B. zareagował na wniosek skarżącego z dnia 18 stycznia 2013 r. (data wpływu do organu – 21 stycznia 2013 r.) właśnie w ten sposób, że w dniu 7 lutego 2013 r. (data nadania) skierował do skarżącego pismo, w którym poinformował go, iż żądana przez niego informacja nie posiada waloru informacji publicznej. W ocenie Sądu pismo to nie uchyliło jednak stanu bezczynności organu w przedmiotowej sprawie (który to stan zaistniał wraz z upływem 14 dni od dnia złożenia wniosku przez skarżącego - art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), albowiem argumentacja w nim zawarta, dotycząca charakteru żądanej informacji, jest błędna. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Informacją taką jest w szczególności informacja o danych publicznych, w tym "treść i postać dokumentów urzędowych", a zwłaszcza "treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć" (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1 u.d.i.p.). W związku z powyższym treść decyzji administracyjnej stanowi informację publiczną. Decyzja taka jest bowiem aktem administracyjnym, a nadto dokumentem urzędowym w rozumieniu u.d.i.p., co wynika z treści art. 6 ust. 2 tej ustawy (zawiera treść oświadczenia woli, utrwaloną i podpisaną przez funkcjonariusza publicznego). Decyzja traci charakter indywidualny poprzez usunięcie z niej danych chronionych ustawą z dnia 20 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926). Tak spreparowana kserokopia decyzji administracyjnej staje się ważną informacją o sposobie działania organu administracji oraz o treści i formie podejmowanych przez ten organ rozstrzygnięć (por. wyroki NSA: z dnia 16 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 83/10, Lex nr 595563 oraz z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 609/12, Lex nr 1247188). Skoro zatem wniosek skarżącego w niniejszej sprawie dotyczył kopii decyzji administracyjnej, to wbrew stanowisku organu należy uznać, że skarżący domagał się udostępnienia informacji mającej charakter informacji publicznej. Tym samym kopia przedmiotowej decyzji - po dokonaniu jej anonimizacji w zakresie wynikającym z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., z zachowaniem warunków wynikających z ustawy o ochronie danych osobowych - winna mu zostać udostępniona, co zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie w tym terminie organ winien wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie jej udostępnienia, jeśli uzna, że zachodzą podstawy do takiej odmowy. Gdyby zaś, pomimo uwzględnienia wniosku skarżącego, okazało się, że środki techniczne, którymi dysponuje organ, nie umożliwiają mu udostępnienia żądanej informacji w sposób i w formie określonych w tym wniosku, organ winien powiadomić pisemnie skarżącego o tym fakcie oraz o jego przyczynach i wskazać, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być mu udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 u.d.i.p.). Należy podkreślić, że w niniejszej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, iż żądana informacja pozostaje w dyspozycji Burmistrza B. Kwestia ta nie budzi ponadto wątpliwości, skoro decyzja, której kopii domaga się skarżący, została przez ten organ wydana w ramach prowadzonego przez niego postępowania. Niemniej jednak wypada w tym miejscu wyjaśnić, że jeśli podmiot objęty regulacją art. 4 u.d.i.p. stwierdzi, że skierowany do niego wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczy informacji, która nie jest w jego posiadaniu, obowiązany jest w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku powiadomić o tym fakcie wnioskodawcę na piśmie, przy czym informacja taka nie wymaga formy decyzji administracyjnej, o jakiej stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2002 r., sygn. akt II SAB 289/02, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2010 r., I OSK 1644/09 – publ. CBOSA). Jednakowoż w razie wprowadzenia żądającego informacji w błąd, przez udzielenie niezgodnej z rzeczywistością odpowiedzi co do faktu posiadania informacji, osoba zobowiązana do udostępnienia żądanej informacji publicznej podlega odpowiedzialności karnej w trybie art. 23 u.d.i.p. w zbiegu z innymi przepisami określonymi w Kodeksie karnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 października 2005 r., sygn. akt IV SAB/Wr 41/05, Lex nr 887693). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał skargę L. S. za zasadną i na podstawie art. 149 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. zobowiązał Burmistrza B. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 18 stycznia 2013 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy po uprawomocnieniu się wyroku. Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 zdanie 2 p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność organu w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestę Sąd wziął pod uwagę przede wszystkim fakt, iż organ nie pozostawił wniosku skarżącego bez jakiejkolwiek reakcji, a jego niezałatwienie w sposób zgodny z przepisami u.d.i.p. wynikało jedynie z błędnego przekonania co do charakteru żądanej informacji. Tym samym organowi nie sposób zarzucić lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na niego z mocy powyższej ustawy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.