II SAB/Lu 135/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Protokolant Starszy asystent sędziego Bartłomiej Pastucha po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 listopada 2018 r. sprawy ze skargi B. C. na bezczynność [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. B. C.-S. (dalej jako skarżąca) pismami z 3 i 23 października 2017 r. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej także jako: PINB) miasta L. z żądaniem zbadania zgodności z prawem zabudowania działki nr [...] położonej przy ul. [...] w L.. Zdaniem skarżącej na skutek wykonania na działce ogrodzenia oraz wiaty garażowej właściciel zagrodził drogę leśną, uniemożliwiając skarżącej dojście i dojazd do działek, których jest współwłaścicielką. Postanowieniem z [...] r., na podstawie art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, PINB miasta L. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozbiórki wiaty garażowej i zagrodzenia drogi leśnej na żądanie skarżącej. W ocenie organu, skarżąca nie wykazała interesu prawnego lub obowiązku, nie jest zatem stroną, na której żądanie postępowanie może zostać wszczęte. Jednocześnie organ zawiadomił właściciela działki nr [...] o terminie oględzin. Oględziny przeprowadzono w dniu 14 listopada 2017 r. Na skutek zażalenia skarżącej, postanowieniem z [...] r. L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej także jako: WINB) uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 § 1 k.p.a. może być wydane w sytuacji, gdy z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie. W sytuacji jednak, gdy brak interesu prawnego nie jest tak oczywisty, a ustalenia w tej kwestii wymagają postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania, lecz kontynuować je i w jego trakcie ustalić status prawny żądającego wszczęcia postępowania. Załatwienie żądania powinno nastąpić w drodze wydania decyzji – czy to rozstrzygającej sprawę co do istoty, czy też umarzającej postępowanie. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji przesłuchał skarżącą w charakterze świadka co do kwestii związanych z władaniem działką nr [...], której skarżąca jest współwłaścicielką. W dniu 6 marca 2018 r. organ przeprowadził oględziny działki nr [...], na której położone są sporne obiekty. Pismem z 19 kwietnia 2018 r. skarżąca wniosła ponaglenie (zatytułowane błędnie jako: skarga) na przewlekłe załatwienie sprawy dotyczącej rozbiórki wiaty garażowej i zagrodzenia drogi leśnej przy ul. [...]. Postanowieniem z [...] r. L. WINB uwzględnił ponaglenie, stwierdzając, że PINB miasta L. dopuścił się bezczynności, która nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa oraz wyznaczył organowi I instancji dodatkowy termin załatwienia sprawy. W uzasadnieniu wskazano, że PINB miasta L. nie załatwił wniosku skarżącej przez wydanie rozstrzygnięcia zgodnie ze wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu postanowienia L. WINB z [...] r. Jeżeli żądanie zostało wniesione przez stronę, to zgodnie z art. 104 K.p.a. sprawę należy załatwić przez wydanie decyzji. Jeżeli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części (art. 105 k.p.a.). Pismem z 4 czerwca 2018 r. PINB miasta L. poinformował skarżącą, że w sprawie usytuowania wiaty garażowej oraz ogrodzenia działki, zlokalizowanych przy ul. [...] w L. toczy się prowadzone z urzędu postępowanie administracyjne. Organ wyjaśnił ponadto, że nie zaszły przesłanki, aby uznać skarżącą za stronę postępowania. W związku z tym nie jest możliwe, aby skarżąca korzystała z uprawnień, jakie przysługują stronom postępowania, nie zostanie jej również doręczona decyzja administracyjna. Decyzją z [...] r. PINB miasta L. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wiaty i ogrodzenia wykonanych przy ul. [...] w L.. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ powołał się na zebrany w sprawie materiał, w tym ustalenia poczynione w wyniku oględzin. Ustalenia te doprowadziły do wniosku, że sporna wiata nie jest objęta obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia, nie mają do niej także zastosowania przepisy dotyczące warunków technicznych i usytuowania budynków. Z kolei w kwestii spornego ogrodzenia organ ustalił, że jego wysokość nie przekracza 2,20 m, co oznacza, że jego budowa nie wymagała uzyskania pozwolenia lub dokonania zgłoszenia. Ponieważ wykonane roboty budowlane nie naruszają prawa, postępowanie podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Odnosząc się do pism skarżącej z października 2017 r., organ stwierdził, że zagadnienia dotyczące braku możliwości dojścia i dojazdu podnoszone przez skarżącą powinny być rozpoznane na drodze cywilnej z zastosowaniem regulacji dotyczących ustanowienia drogi koniecznej. Z tych względów skarżąca nie mogła zostać uznana za stronę postępowania administracyjnego. Bezsprzecznie to sporne wiata i ogrodzenie znajdują się na posesji przy ul. [...] w L. lub to czy owe obiekty są zgodne lub z Prawem budowlanym w żaden sposób nie oddziaływają na sferę uprawnień, bądź obowiązków skarżącej. Nawet jeśli sporne obiekty zostałyby usunięte przez nadzór budowlany to i tak skarżąca chcąc przechodzić lub przejeżdżać przez nieruchomość, na której znajdują się te obiekty musiałaby żądać ustanowienia służebności drogi koniecznej. Jakakolwiek decyzja PINB miasta L. nie ma żadnego przełożenia na interes prawny skarżącej. Pismem z 12 sierpnia 2018 r. B. C.-S. wniosła skargę do sądu administracyjnego na bezczynność PINB miasta L.. W ocenie skarżącej organ dotychczas nie wydał stosownego aktu administracyjnego, co oznacza że od dnia złożenia podania przez skarżącą jej wniosek nie został rozpoznany. Tym samym organ naruszył art. 35 § 3 k.p.a., który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, a także zasadę zaufania do organów administracji zawartą w art. 8 k.p.a. oraz zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę PINB miasta L. wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że postępowanie w sprawie zostało zakończone decyzją z [...] r. Od wydanego rozstrzygnięcia żadna z ustalonych stron postępowania nie wniosła odwołania. Organ wyjaśnił, że skarżąca mimo wezwania nie wykazała w sprawie statusu strony. Na tej podstawie dwukrotnie była informowana o prowadzeniu sprawy z urzędu bez jej udziału. Wobec powyższego skarżąca nie była powiadamiana o toku podjętych działań i treści rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L. nie dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania sprawy legalności zabudowy na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w L.. Na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego należy stwierdzić, że bezczynność organu ma miejsce w sytuacji, gdy organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 k.p.a. w ramach tzw. instytucji sygnalizacji (por. art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Analogicznie bezczynność organu pojmowana jest w orzecznictwie. Sądy wskazują, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ (podmiot zobowiązany) nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Innymi słowy, z bezczynnością mamy do czynienia, gdy organ, bądź podmiot zobowiązany do podjęcia określonych czynności z zakresu administracji publicznej tego nie czyni (por. przykładowo wyrok NSA z 9 października 2018 r., I OSK 1987/18). W związku z tym instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Jej celem jest zmobilizowanie organu do wydania orzeczenia merytorycznie kończącego wszczęte postępowanie administracyjne (por, wyrok WSA w Warszawie z 25 kwietnia 2018 r., I SAB/Wa 84/18). Dodatkowo należy wskazać, że rozpatrując skargę na bezczynność sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w dacie wniesienia skargi do sądu. Sprawę, którą organ ma załatwić w ustawowym terminie, należy pojmować w ujęciu materialnoprawnym, jako rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach adresatów norm prawa administracyjnego w określonej, zindywidualizowanej sytuacji. Istotą sprawy, w związku z którą skarżąca formułuje zarzut bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego było ustalenie, czy sporne obiekty zostały wybudowane na działce nr [...] w sposób zgodny z wymogami Prawa budowalnego. Sprawa ta została rozstrzygnięta ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z [...] r., którą umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wiaty i ogrodzenia wykonanych przy ul. [...] w L., nie dopatrując się naruszenia przepisów Prawa budowlanego. Decyzja ta była już w obrocie prawnym w dacie wniesienia skargi na bezczynność. W tej sytuacji nie można skutecznie zarzucić organowi, że na dzień wniesienia skargi dopuścił się bezczynności. Trzeba przypomnieć, że uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny przede wszystkim zobowiązuje organ do wydania decyzji (art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie, Sąd nie może zobowiązać organu do wydania nowej decyzji, rozstrzygającej wniosek skarżącej z października 2017 r., bowiem sprawa legalności budowy spornych obiektów, objęta tym wnioskiem, została już rozstrzygnięta przez wydanie decyzji administracyjnej. Wydanie nowej decyzji administracyjnej w tej samej sprawie oznaczałoby powstanie przesłanki do stwierdzenia nieważności takiej decyzji, określonej w art. 156 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną). Sąd nie może poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność nakazać organowi wydanie rozstrzygnięcia obarczonego wadą uzasadniającą stwierdzenie jego nieważności. Powyższej oceny nie może zmienić fakt, że to skarżąca stała się pośrednio inicjatorem wszczęcia postępowania, składając żądanie zbadania legalności budowy spornych obiektów. Do kwestii legitymacji procesowej skarżącej organ odniósł się w decyzji z [...] r. Decyzja ta nie została zaskarżona do sądu, nie może być przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie, dotyczącej skargi na bezczynność. Sąd nie może zatem odnieść się bezpośrednio do podniesionej w tej decyzji argumentacji w kwestii tego, czy skarżącej przysługiwał w tym postępowaniu status strony. Nadmienić należy, że skarżąca znała stanowisko organu, bowiem było jej przedstawiane w pismach organu z kwietnia i maja 2018 r. Jeżeli skarżąca uważała, że na skutek błędnej oceny jej statusu w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji z [...] r. została pozbawiona możliwości udziału w tym postępowaniu, powinna rozważyć wystąpienie z żądaniem wznowienia postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.