II SAB/Lu 137/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 25 listopada 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. S., A. i P. K. U."P. C." w [...] na bezczynność O. S. P. i P. w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza bezczynność organu, II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od O. S. P. i P. w [...] na rzecz S. S., A. i P. K. U. "P. C." w [...] kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. [...] U Z A S A D N I E N I E W dniu 25 września 2015 r. do Sądu wpłynęła skarga Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. (dalej: "Stowarzyszenie") na bezczynność Okręgowego Sądu Pielęgniarek i Położnych Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych w L. (dalej: "Okręgowy Sąd Pielęgniarek i Położnych" lub "Okręgowy Sąd"), polegającą na nieudzieleniu odpowiedzi na wniosek z dnia 18 lutego 2015 r. o udzielenie informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U z 2014 r., poz. 782 ze zm., dalej także: "u.d.i.p."), skutkującym naruszeniem art. 13 i art. 14 tej ustawy. W uzasadnieniu skargi skarżące Stowarzyszenie wyjaśniło, że w dniu 19 lutego 2015 r. przesłało pocztą elektroniczną na Okręgowego Sądu Pielęgniarek i Położnych wniosek z dnia 18 lutego 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie (pocztą elektroniczną, bądź pocztą tradycyjną) kserokopii lub skanów orzeczeń wydanych w latach 2011-2014 przez Okręgowy Sąd. Organ nie udzielił jednak żądanej informacji, w istocie nie reagując na złożony wniosek. W tej sytuacji skarżący – mając na względzie utrwalone orzecznictwo sądowe – postanowił wystąpić ze skargą na bezczynność Okręgowego Sądu Pielęgniarek i Położnych, bez uprzedniego składania zażalenia czy też wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie strony skarżącej żądana w przedmiotowym wniosku informacja jest informacją publiczną w rozumieniu art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Okręgowy Sąd Pielęgniarek i Położnych jest natomiast organem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., a zatem jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Zdolność sądową tego podmiotu można wywieść także z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. W oparciu o powyższe argumenty skarżące Stowarzyszenie wniosło o zobowiązanie Okręgowego Sądu Pielęgniarek i Położnych do rozpoznania przedmiotowego wniosku z dnia 18 lutego 2015 r. w terminie 14 dni. Jednocześnie Stowarzyszenie wniosło o dopuszczenie dowodu uzupełniającego z załączonych dokumentów (wniosku o udostepnienie informacji publicznej oraz dowodu jego przesłania), na okoliczność treści wniosku oraz tego, że został on przesłany organowi. W odpowiedzi na skargę Przewodnicząca Okręgowego Sądu Pielęgniarek i Położnych wniosła o umorzenie postępowania i nieobciążanie organu jego kosztami, ewentualnie o oddalenie skargi. Wyjaśniła przy tym, że Okręgowy Sąd nie posiada stałej obsługi administracyjnej, zaś obsługę kancelaryjną tego organu zapewnia jego członek, pełniący swoją funkcję społecznie. Z tego względu udzielenia informacji żądanej przez skarżącego przekroczyło ustawowy termin. W dniu 24 września 2015 r. organ udzielił jednak odpowiedzi zgodnie z żądaniem Stowarzyszenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Kontrola ta – w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") – obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego przepisu. Stosownie zaś do art. 149 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., mającym zastosowanie do spraw wszczętych po tej dacie, do których należy już sprawa niniejsza) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 (albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a): 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Należy również podkreślić, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dodatkowo, w przypadku rozpoznawania skargi na bezczynność organu, sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dniu orzekania. Jakkolwiek przepisy p.p.s.a. nie określają, na czym polega stan bezczynności, to w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie zgodnie przyjmuje się, że ze stanem tym mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). W niniejszej sprawie skarżące Stowarzyszenie zarzuciło Okręgowemu Sądowi Pielęgniarek i Położnych bezczynności w zakresie niezałatwienia wniosku Stowarzyszenia z dnia 18 lutego 2015 r., złożonego za pośrednictwem poczty elektronicznej w dniu 19 lutego 2015 r., dotyczącego udostępnienia w trybie przepisów u.d.i.p. orzeczeń wydanych przez adresata wniosku w latach 2011-2014. Przeprowadzona przez Sąd w tym zakresie kontrola legalności wykazała, że zarzut ten ma uzasadnione podstawy, albowiem Okręgowy Sąd Pielęgniarek i Położnych, rozpatrując przedmiotowy wniosek, dopuścił się bezczynności. Przed przystąpieniem do uzasadnienia powyższej oceny wypada jednak w pierwszym rzędzie zwrócić uwagę na zasadność stanowiska strony skarżącej w zakresie, w jakim wskazuje ona, iż dla dopuszczalności skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., I OSK 601/05, Lex nr 236545). Powyższy pogląd determinuje uznanie, iż skarga Stowarzyszenia pomimo, iż nie została poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia, jest dopuszczalna. Przechodząc do argumentacji w zakresie dokonanej przez Sąd merytorycznej oceny zasadności skargi wskazać należy, że istotną kwestią z punktu widzenia oceny bezczynności jest ustalenie istnienia podstawy prawnej do podjęcia przez określony podmiot działania w przedmiocie zgłoszonego żądania. Powyższe determinuje również zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do sprawdzenia, czy sprawa podlegała załatwieniu w określonej przez ustawodawcę formie i czy nastąpiła w tej materii bezczynność podmiotu zobowiązanego do jej załatwienia. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma przy tym znaczenia to, z jakiego powodu zaistniała bezczynność i czy była zawiniona. W przypadku udzielenia informacji publicznej bezczynność może wystąpić wówczas, gdy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy i jednocześnie żądanie jej udzielenia skierowane jest do podmiotu zobowiązanego w u.d.i.p. W świetle art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.d.i.p. nie budzi wątpliwości, że Okręgowy Sąd Pielęgniarek i Położnych jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznych będących w jego posiadaniu. Na podstawie tej regulacji obowiązek udostępniania informacji publicznej nałożony bowiem został wprost na organy samorządów gospodarczych i zawodowych, jako podmioty wykonujące zadania publiczne. Organizacja oraz zadania samorządu zawodowego pielęgniarek i położnych określone zostały w ustawie z dnia 1 lipca 2011 r. o samorządzie pielęgniarek i położnych (Dz. U. nr 174, poz. 1038, ze zm.). W art. 2 ust. 4 tej ustawy wskazano, że jednostkami organizacyjnymi tego samorządu, posiadającymi osobowość prawną, są Naczelna Izba Pielęgniarek i Położnych oraz okręgowe izby pielęgniarek i położnych. Okręgowy Sąd Pielęgniarek i Położnych - zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 4 tej ustawy - jest organem okręgowej izby. Jako organ samorządu zawodowego należy więc do podmiotów, na których ciąży ustawowy obowiązek zapewnienia dostępu do informacji publicznej. Odnosząc się do charakteru informacji objętych wnioskiem z dnia 18 lutego 2014 r. wskazać na wstępie należy, że pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowaniem jest art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Zawiera on jednak tylko przykładowy katalog i dlatego, dla prawidłowego ustalenia znaczenia tego pojęcia uwzględnić należy także zapisy Konstytucji, która w art. 61 ust. 1 ustala prawo obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Wskazuje, że prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W art. 61 ust. 2 Konstytucja stanowi natomiast o prawie do uzyskiwania informacji obejmującym dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej. Na podstawie przywołanych wyżej przepisów w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Podkreśla się też, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (por. wyroki NSA: z dnia 30 października 2002 r., II SA 1956/02; z dnia 21 lipca 2011 r., I OSK 678/11; z dnia 27 marca 2012 r., I OSK 155/12 oraz z dnia 29 lutego 2012 r., I OSK 2215/11 – dostępne w CBOSA). O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu na podstawie ustawy decyduje zatem treść i charakter żądanej informacji. W świetle art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" u.d.i.p. nie budzi wątpliwości, że informacją publiczną jest m.in. treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacji przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii podmiotów ją przeprowadzających, jak również treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu. Jednocześnie, na podstawie art. 61 ust. 1 Konstytucji, prawo do informacji publicznej obejmuje uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego. Uwzględniając wskazane regulacje za bezsporne uznać należy, że informacja będąca przedmiotem żądania strony skarżącej w niniejszej sprawie, to jest treść orzeczeń Okręgowego Sądu Pielęgniarek i Położnych, jest informacją publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Zgodnie bowiem z art. 34 pkt 1 oraz art. 55 ust. 1 ustawy o samorządzie pielęgniarek i położnych, działalność okręgowego sądu pielęgniarek i położnych obejmuje m.in. rozpatrywanie i rozpoznawanie spraw z zakresu odpowiedzialności zawodowej. Rozstrzygnięcia podejmowane w tym zakresie, na podstawie art. 66 tej ustawy, pozostają natomiast w zakresie zadań o charakterze publicznym związanych z rozpatrywaniem spraw dotyczących odpowiedzialności zawodowej pielęgniarek i położnych. Tym samym ich treść stanowi informację publiczną, która mieści się w zakresie informacji wskazanej w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" u.d.i.p. i art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Z powyższych względów nie ulega wątpliwości, że Okręgowy Sąd Pielęgniarek i Położnych zobowiązany był do rozpoznania wniosku strony skarżącej na podstawie przepisów u.d.i.p. odnoszących się do wnioskowego trybu dostępu do informacji (art. 10 i nast.), zachowując przy tym określone w tych przepisach wymogi. W ramach tego trybu podmiot, do którego skierowano żądanie udostępnienia informacji publicznej, informację tę powinien bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 u.d.i.p.) udostępnić wnioskodawcy (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie w tym terminie wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie jej udostępnienia, w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, np. wynikające z art. 5 u.d.i.p. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że w razie odmowy udostępnienia informacji publicznej, do wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie obowiązane są na mocy art. 17 ust. 1 u.d.i.p. poza organami administracji publicznej również inne podmioty wymienione w art. 4 u.d.i.p. Wymaga jednak podkreślenia, że podmiot objęty regulacją art. 4 u.d.i.p. nie jest zobowiązany udostępnić określonej informacji publicznej, jeśli jej nie posiada (art. 4 ust. 3 u.d.i.p. a contrario). W takiej sytuacji nie jest on nadto zobowiązany do wydawania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W orzecznictwie podkreśla się bowiem, że wskazanie, iż podmiot, do którego skierowano żądanie udzielenia informacji publicznej, informacji tej nie posiada, nie stanowi odmowy jej udzielenia. W takiej sytuacji adresat wniosku zobowiązany jest jedynie powiadomić pisemnie wnioskodawcę o tym fakcie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 września 2002 r., II SAB 289/02 i z dnia 16 marca 2010 r., I OSK 1644/09; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2012 r., II SAB/Wa 103/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 5 listopada 2008 r., SAB/Ke 42/08 – dostępne w CBOSA). Z akt niniejszej sprawy wynika, że Okręgowy Sąd Pielęgniarek i Położnych przed rozpoznaniem przez Sąd niniejszej skargi załatwił wniosek skarżącego Stowarzyszenia z dnia 18 lutego 2015 r. w ten sposób, że pismem z dnia 23 września 2015 r., doręczonym Stowarzyszeniu w dniu 28 września 2015 r., przesłał zanonimizowaną kopię orzeczenia Okręgowego Sądu z dnia [...] 2012 r., sygn. [...] (k. 23-26 akt sądowych). W świetle powyższego uznać należy, że na etapie rozpoznawania skargi przez Sąd bezcelowym było zobowiązanie organu do załatwienia przedmiotowego wniosku z dnia 18 lutego 2015 r. Wniosek ten został bowiem już wcześniej załatwiony w formie przewidzianej w przepisach u.d.i.p. Nie budzi jednak wątpliwości, że jego załatwienie nastąpiło ze znacznym przekroczeniem ustawowego terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., co obliguje Sąd do uznania złożonej skargi za zasadną i wydania orzeczenia stwierdzającego na zasadzie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że Okręgowy Sąd Pielęgniarek i Położnych dopuścił się w niniejszej sprawie bezczynności. Jednocześnie Sąd – na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. – stwierdził, że bezczynność organu w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestę Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym fakt, iż zwłoka w załatwieniu wniosku strony skarżącej trwała przeszło 6 miesięcy, co skutkowało znacznym przekroczeniem 14-dniowego terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W tym czasie przedmiotowy wniosek pozostawał w istocie bez jakiejkolwiek reakcji, a takowa została wywołana dopiero złożoną przez Stowarzyszenie skargą na bezczynność. Pozwala to przypuszczać, że gdyby Stowarzyszenie nie złożyło skargi, bezczynność organu trwałaby nadal. Za uznaniem, że bezczynność w załatwieniu wniosku z dnia 18 lutego 2015 r. miała charakter rażącego naruszenia prawa przemawia również okoliczność, że zaistniałej znacznej zwłoki w załatwieniu przedmiotowego żądania nie tłumaczą okoliczności sprawy. Należy bowiem zauważyć, że organ dysponując żądaną informacją, to jest jednostkowym orzeczeniem w sprawie dyscyplinarnej, nie musiał podejmować żadnych szczególnych działań zmierzających w celu jej udostępnienia, takich jak na przykład: skompletowanie znacznej ilości dokumentacji i dokonanie jej pogłębionej analizy pod kątem stwierdzenia, czy podlega ona udostępnieniu w trybie przepisów o dostępie do informacji publicznej, a jeśli tak – to w jakim zakresie. Załatwienie wniosku sprowadzało się zatem w istocie do sporządzenia kopii wspomnianego orzeczenia i dokonania jego anonimizacji, a następnie przesłania go wnioskodawcy. Z tych względów Sąd orzekł, jak sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.