II SAB/Lu 138/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 maja 2014 r. sprawy ze skargi R. K. i S. K. na bezczynność [...] Spółki Akcyjnej w Lublinie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje [...] Spółkę Akcyjną w Lublinie do załatwienia wniosków R. K. i S.K. z dnia 11 września 2013 r. i z dnia 19 listopada 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność [...] Spółki Akcyjnej w Lublinie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od [...] Spółki Akcyjnej w Lublinie na rzecz R. K. i S. K. 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia 11 września 2013r. S. K. i R. K. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zwrócili się do P. D. S.A. w L. o przesłanie w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a) tired pierwszy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) kserokopii dokumentacji technicznej i prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji, budowy, posadowienia, przebudowy, remontu i eksploatacji infrastruktury elektroenergetycznej znajdującej się na ich nieruchomościach oznaczonych nr 21/3, 90/2 i 91/3 położonych w B. W piśmie z dnia 24 października 2013r. Dyrektor D. E. i R. P. D. SA Oddział w Z. stwierdził, że wnioskodawca nie wykazał interesu prawnego do żądania udostępnienia wspomnianych decyzji, stąd też rozpatrzenie wniosku w trybie powołanej ustawy jest niemożliwe. W tej sytuacji wnioskodawcy wnieśli w dniu 19 listopada 2013r. ponowny wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wskazanym w piśmie z dnia 11 września 2013r. W odpowiedzi z dnia 3 grudnia 2013r. Dyrektor E. i R. P. D. SA Oddział w Z. powtórzył argument o niewykazaniu interesu prawnego do żądania udostępnienia informacji publicznej. Wobec powyższego S. K. i R. K. wnieśli skargę na bezczynność spółki polegającą na nie udostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia 11 września 2013r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 wspomnianej ustawy, przy jednoczesnym nie wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania zgodnie z jej art. 17 ust. 1. Skarżący żądali stwierdzenie bezczynności spółki oraz zobowiązania jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie i formie. W ich ocenie w przypadku skarg na bezczynność nie są związani jakimkolwiek terminem, lecz mogą ją skutecznie wnieść, aż do ustalenia stanu bezczynności, nie poprzedzając jej wniesienia złożeniem jakiegokolwiek środka zaskarżenia na drodze postępowania administracyjnego. Ich zdaniem spółka, zajmując się dystrybucją energii elektrycznej, jest zobowiązana do stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem w myśl jej art. 4 ust. 1 pkt 5. zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Pojęcie "zadania publiczne" nie jest przypadkowe i ma na celu wyeliminowanie elementu podmiotowego, w tym znaczeniu, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty nie będące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadania publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji RP lub ustawie. Wykonywanie tych zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. W przekonaniu skarżącego dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne, ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP, są "zadaniami publicznymi". W konsekwencji żądane informacje dotyczą "sprawy publicznej" i nakładają na spółkę obowiązek ich udzielenia. Podkreślili, że do dnia sporządzenia skargi nie otrzymali wnioskowanych przez siebie dokumentów w żądanej formie, ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej albo umorzenia postępowania. Z kolei w odpowiedzi na skargę spółka wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Uzasadniając swojej stanowisko przedstawiła dotychczas przebieg postępowania w sprawie i stwierdziła, że żądane dokumenty nie mają charakteru informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej informację publiczną stanowi informacja "o sprawach publicznych", którą należy interpretować w świetle m.in. art. 61 Konstytucji RP. Sprawami publicznymi są zatem działania w każdym zakresie organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, samorządu gospodarczego i zawodowego, a także działania innych osób oraz jednostek organizacyjnych, ale ograniczone tylko do sfery, która wiąże się z wykonywaniem przez nich zadań publicznych. Spółka zaznaczyła, że jest uczestnikiem rynku prowadzącym działalność gospodarczą i pełni funkcję Operatora Systemu Dystrybucyjnego w zakresie dystrybucji energii elektrycznej. Jest odpowiedzialna za ruch sieciowy w systemie dystrybucyjnym elektroenergetycznym, dba o bieżące długookresowe bezpieczeństwo funkcjonowanie tego systemu, eksploatację, konserwację, remonty oraz niezbędną rozbudowę sieci. Są to zadania dystrybucji energii elektrycznej realizowane na podstawie umowy generalnej zawartej m.in. z P.O. S.A. Sprzedaż zaś i zaopatrzenie ludności w energię elektryczną należy do odrębnych od P. D. S.A podmiotów np. P. O.S.A i innych sprzedawców, którzy zadania te wykonują na podstawie umów zawieranych bezpośrednio z odbiorcami. Kwestia posiadania i treść tytułów prawnych odnośnie korzystania z nieruchomości osób prywatnych, na których zostały zlokalizowane urządzenia infrastruktury energetycznej za pomocą których prowadzi działalność gospodarczą nie mieści się w definicji sprawy publicznej. W żadnym zakresie żądane dokumenty nie pozostają w związku z obowiązkami przedsiębiorstwa energetycznego, które można uznać za realizacje zadań publicznych, nie jest zatem zobligowana do jej udzielenia. Status prawny urządzeń energetycznych na nieruchomości osoby trzeciej dotyka tylko i wyłącznie sfery stosunków prawnych unormowanych przepisami kodeksu cywilnego, kwestie te należą zatem do kompetencji sądów powszechnych. Z przedstawionego pełnomocnictwa nie zawierającego ani wskazania celowości, ani istotności żądania udostępnienia informacji nie wynika również, aby miało ono związek z realizacją celu publicznego. Kryteria uznania za informację publiczną muszą być zobiektywizowane i znajdować podstawę w regulacjach ustawy. Tymczasem według pełnomocnictwa stanowi ono umocowanie do dochodzenia roszczeń związanych z posadowieniem urządzeń przesyłowych na danej nieruchomości, czyli roszczeń cywilnoprawnych formułowanych w celu realizacji ochrony prawa własności skarżącego. Powinny one znaleźć jednak ochronę na podstawie przepisów prawa cywilnego. Skarżący nie są zainteresowani jakimkolwiek aspektem sfery publicznej, lecz uzyskaniem i przetworzeniem informacji dla celów prywatnych. W istocie zmierzają do uzyskania dowodu na bezzasadność lub zasadność potencjalnych roszczeń cywilnoprawnych do spółki. Zgodnie zaś z utrwalonym poglądem żądanie realizacji określonych wniosków w sprawach indywidualnych nie może zostać uznane za żądanie udzielenia informacji publicznej. Spółka przekonywała, że nie jest też podmiotem uprawnionym do wydawania decyzji na podstawie art. 16 i 17 wspomnianej ustawy. Według spółki powyższe uwagi przesądzają, że nie pozostaje w bezczynności. O bezczynności w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej można bowiem mówić wówczas, gdy organ milczy wobec wniosku lub powstał spór co do charakteru żądanej informacji. Brak publicznego charakteru informacji wyłącza jej pozostawanie w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarżący mają rację twierdząc, że P. D. S.A. w sprawie ich wniosku pozostaje w bezczynności. Stan ten ma miejsce wówczas, gdy w prawie określonym terminie właściwy organ nie podjął w sprawie żadnych czynności, albo wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył postępowania stosownym aktem administracyjnym lub nie podjął wymaganej czynności (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1999r., I SAB 60/99, OPS 2000, Nr 6, poz.87 czy z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1904/09 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W sprawach dotyczących udostępnienia informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje jednak nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten uznaje, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1177/12 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Jasne jest bowiem, że tylko w taki sposób można rozstrzygnąć spór co do jej charakteru. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w tejże ustawie. Stosownie do unormowania art. 6 ust.1 pkt. 4 lit. a) tiret pierwszy ustawy udostępnieniu podlegają w szczególności informacje o danych publicznych, w tym treść i postaci dokumentów urzędowych, a zwłaszcza aktów administracyjnych oraz innych rozstrzygnięć. W myśl natomiast art. 6 ust. 2 dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Trzeba przy tym zaznaczyć, że informacją publiczną są wiadomości dotyczące faktów, zarówno wytworzone przez władzę publiczną lub inny podmiot wykonujący funkcje publiczne, jak i jedynie skierowane do tych podmiotów (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 736/12 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych i wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1797/10 – Lex nr 1113061). W tym kontekście nie powinno budzić wątpliwości, że decyzje administracyjne, kserokopii oraz pozostałe dokumenty, których domagają się skarżący, są dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy, gdyż zawierają treść oświadczenia woli utrwaloną i podpisaną przez funkcjonariusza publicznego (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 83/10 – Lex nr 595563), a zatem posiadają status informacji publicznej. W myśl art. 4 ust. 1 ustawy obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Na tle tego przepisu w orzecznictwie przyjmuje się, że podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznych są zatem nie tylko szeroko pojęte władze publiczne, ale także inne podmioty wykonujące zadania publiczne (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1918/07 – Lex nr 505424). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 sierpnia 2010 r. (sygn. akt I OSK 851/10 – Lex nr 737513), w myśl którego zakres terminu "zadania publiczne" jest szerszy od zakresu terminu "zadania władzy publicznej". Sąd wyjaśnił, że pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyrażone unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 ustawy zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP, ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty nie będące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Zdaniem sądu wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2006 r. (sygn. akt P 24/05 – OTK-A 2006/7/87) stwierdził, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia zarówno poszczególnych jednostek, jak i całego społeczeństwa, w tym także z perspektywy suwerenności i niepodległości państwa. Zatem obowiązkiem władzy publicznej jest dbanie o bezpieczeństwo energetyczne kraju. Obowiązek ten realizowany jest przez organy administracji publicznej, jak i przez inne podmioty. Do tych ostatnich należą przedsiębiorstwa energetyczne. Dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne, ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP są zatem "zadaniami publicznymi". Pogląd, że przedsiębiorstwo energetyczne w sprawach związanych z dystrybucją energii elektrycznej oraz innymi zadaniami przezeń wykonywanymi, noszącymi znamiona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 wspomnianej ustawy jest zobowiązane do przekazywania określonych informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, można uznać za utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyroki NSA z 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, 22 listopada 2013r. I OSK 1595/13, 17 stycznia 2014r. I OSK 1989/13 wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Z tych powodów spółkę zaliczyć należy do podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej. Decyzje i inne dokumenty stanowiące podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych są w posiadaniu inwestora. Jeżeli zaś jest on podmiotem realizującym zadania publiczne, to i dokumenty stanowiące podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych służą realizowaniu przez niego zadań publicznych. Dlatego dostęp do nich należy traktować jako dostęp do informacji publicznej. Nie można także zgodzić się ze spółką, że przeciwko uznaniu stanu jej bezczynności przemawia nie wykazanie przez skarżącego interesu prawnego w uzyskaniu żądanych informacji. Po pierwsze przepisy ustawy jednoznacznie wskazują, że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Wyjątek stanowi art. 5 ustawy, według którego prawo do informacji podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach w przepisach o ochronie informacji niejawnych i innych tajemnic ustawowo chronionych oraz art. 3 ust.1 pkt.1 stanowiąc, że informację przetworzoną udostępnia się tylko w takim zakresie w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Po drugie, jak wykazał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym już wyroku z dnia 17 stycznia 2014r. ( I OSK 1989/13 ) bez znaczenia pozostaje, że skarżący jednocześnie realizują swoje roszczenie cywilnoprawne wobec spółki. Kierując swój wniosek do podmiotu zobowiązanego nie muszą bowiem wykazywać w jakim celu żądana informacja jest im potrzebna. Wyłączenie stosowania ustawy miałoby miejsce wtedy, gdyby istniał alternatywny tryb dostępu do informacji o czym stanowi jej art. 1 ust. 2. Jednak możliwości zwrócenia się z wnioskiem do właściwych organów administracji publicznej o wydanie ewentualnych kserokopii ewentualnych decyzji administracyjnych będących przedmiotem zainteresowania skarżących nie należy utożsamiać z istnieniem alternatywnego trybu dostępu do żądanej informacji publicznej. To wnioskodawca decyduje bowiem o tym, od którego z ewentualnych dysponentów informacji chciałby ją uzyskać. Jedynie istnienie innej regulacji, której przepisy pozwalałyby na uzyskanie objętych wnioskiem decyzji administracyjnych wyłączałoby tryb ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd zaznaczył, że w rozpoznawanej sprawie takiego trybu nie ma, samo zaś przedsądowe formułowanie indywidualnych roszczeń cywilnoprawnych wobec spółki nie wyłącza w trybie omawianej ustawy udostępniania kserokopii dokumentów, stanowiących podstawę zlokalizowania i posadowienia linii elektroenergetycznej na działce skarżących, a więc dokumentów tworzących sferę faktów publicznych. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy. udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak, niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W niniejszej sprawie nie miało to miejsca. Akta nie zawierają pisma powiadamiającego, w trybie art. 13 ust. 2 o późniejszym terminie udostępnienia żądanych dokumentów. Prócz tego w myśl art. 14 ust. 1. udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić w formie zgodnej z wnioskiem. Dopiero wtedy ustępuje stan bezczynności podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1622/10 – Lex nr 745108). Jeżeli zaś środki techniczne, jakimi dysponuje podmiot zobowiązany, nie umożliwiają udostępnienia informacji w formie zgodnej z wnioskiem, podmiot ten powinien pisemnie poinformować o tym fakcie wnioskodawców, wskazując przyczynę zaistniałego stanu rzeczy oraz możliwy sposób udostępnienia żądanych informacji. Z tego względu nie można przyjąć, aby stan bezczynności uchyliły pisma z dnia 24 października 2013r. i 3 grudnia 2013r. Jeśli natomiast spółka uważała, że żądane informacje nie mogą być udostępnione z uwagi na niewskazanie przez skarżących interesu prawnego powinna wydać decyzję w oparciu o art. 16 ust.1 w związku z art. 17 ust.1 ustawy. W przekonaniu Sądu rozpatrującego skargę nie ma natomiast podstaw, aby uznać bezczynność spółki jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stan taki ma miejsce wówczas, gdy podmiot do którego kierowany jest wniosek o udostępnienie informacji nie podejmuje żadnych czynności lub podjęta przez niego czynność ma miejsce w znacznym odstępie czasu od otrzymania wniosku z ewidentnym i nie dającym się usprawiedliwić naruszeniem przepisów wskazujących termin jego załatwienia. W tym przypadku okoliczności takie nie miały miejsca. Z tego powodu na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) należało zobowiązać spółkę do załatwienia przedmiotowego wniosku w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy po uprawomocnieniu się wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 wspomnianej ustawy w związku z § 14 ust.2 pkt.1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( tekst jedn. Dz. U z 2013r. poz. 490 ).